RSS

Otoda dan Kompetisi Antar-daerah

10 Jun


Konsepsi Otonomi Daerah dan Pemikiran Kompetisi yang Sehat Antar-Pemerintah Daerah

oleh: Amelia Day

Introduksi

Tanggal 25 Juni 2006, Presiden Susilo Bambang Yudhoyono akan bertemu dengan Lee Kuan Yew, mantan perdana menteri Singapura di Pulau Batam dan Bintan untuk membicarakan Kawasan Ekonomi Khusus Indonesia (KEKI)[i] atau Special Economic Zone (SEZ). Pembicaraan akan mengarah ke kesepakatan bilateral untuk pembangunan infrastruktur di kedua pulau tersebut oleh Pemerintah Singapura.

Pemerintah Indonesia[ii] hingga hari ini masih menyangkal akan kemungkinan “sewa pulau” yang banyak diwacanakan beberapa waktu terakhir ini. Selain Provinsi Kepulauan Riau, masih ada sekitar 6 daerah lain untuk dijadikan KEKI, di antaranya Sumatera Utara, Banten, Jawa Barat, Jawa Timur, dan Kalimantan Timur. Menteri Perdagangan Mari Pangestu menyatakan[iii] bahwa penentuan kawasan ini akan dilakukan berdasarkan kriteria yang sudah ditetapkan pemerintah dan sekarang sedang dilakukan evaluasi dan kajian[iv] daerah mana saja yang bisa masuk KEKI.

Walau dengan hati-hati memegang idealisme “kesatuan dan persatuan bangsa”, saya menganggap keputusan Presiden dan jajarannya untuk membangunkan “aset nasional yang tidur” adalah satu langkah maju. Dari 17,000 pulau (dengan dan tanpa nama), Menteri Dalam Negeri Moh. Ma’ruf menyatakan bahwa masih ada 12.000 pulau yang belum berpenghuni[v]. Konsentrasi populasi dan kekuatan ekonomi hanya terpolarisasi di tak lebih dari 9 (sembilan) provinsi saja. Indikatornya, secara singkat dan mudah, bisa dilihat dari ibukota provinsi mana saja[vi] yang di-rating[vii] oleh Nielsen Media Research untuk iklan dan media massa.

Mengutip tulisan Salahuddin Wahid di Kompas, 23 Juni 2006, bahwa masyarakat ini hampir lupa dengan sila kelima Pancasila: “Keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia.” Kalau mau dijabarkan lebih jauh, ilmu-ilmu sosial mencakupi sub-bidang ilmu yang luas, mulai dari bahasa hingga politik, dari ekonomi hingga antropologi. Keadilan ini kemudian memang adalah sebuah kata yang amat sulit diterjemahkan di atas peta negara kepulauan seluas 1.890.000 km2 dan berpopulasi 215.960.000 (2004)[viii].

Otonomi daerah yang bagaimana?

Semenjak krisis ekonomi melanda Indonesia, untuk memenuhi rasa keadilan untuk seluruh rakyat Indonesia, konsep sentralisasi pemerintah bergeser ke konsep desentralisasi. Otonomi daerah hingga hari ini masih belum terkonsepsi secara tuntas. Banyak peraturan perundangan yang telah lahir pasca-1998 mencoba memberikan penyelesaian atas government failure di masa Orde Baru. Sayangnya, mungkin belum banyak belajar dari kesalahan masa lalu, konsepsi otonomi daerah-atau hubungan pemerintah pusat dan daerah-hingga hari ini belum juga tertuang tegas. Indra J. Piliang, Periset dari CSIS, menyesalkan hal ini juga:

Padahal, kita sudah mengeluarkan banyak biaya sosial dan politik untuk menyelesaikan kegamangan hubungan pemerintah pusat dengan daerah dan kesenjangan antar daerah. Rangkaian pemilihan yang dilakukan, mulai dari pemilihan anggota parlemen, anggota Dewan Perwakilan Daerah, presiden dan wakil presiden, serta Kepala Pemerintah Daerah (Pemda), seolah hanyalah asesoris dalam menata demokrasi. Padahal, demokrasi juga mensyaratkan tanggungjawab yang lebih besar dalam diri para penyelenggara negara yang terpilih.[ix]

Untuk menata hubungan pusat-daerah, hari ini Departemen Dalam Negeri (Depdagri) dan tim inter-departemen, sedang memformulasikan turunan dari Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah (UU 32/2004). Undang-undang ini adalah produk hukum yang merevisi Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 (UU 22/1999) tentang Pemerintahan Daerah. Undang-undang yang lama telah menelurkan Peraturan Pemerintah Nomor 25 Tahun 2000 (PP 25/2000) tentang Kewenangan Pemerintah dan Kewenangan Provinsi Sebagai Daerah Otonom. Di dalam Ketentuan Penutup, Pasal 238 ayat 1 Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 menyatakan bahwa: “Semua peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan pemerintahan daerah sepanjang belum diganti dan tidak bertentangan dengan Undang-Undang ini dinyatakan tetap berlaku.” Akibatnya, hingga hari ini PP 25/2000 tetap sah secara hukum, walau untuk beberapa hal, Pemerintah Provinsi/Kota/Kabupaten sehari-hari tidak lagi melaksanakan PP ini secara efektif.

Lahirnya UU 22/1999 ataupun UU 32/2004 membawa nilai-nilai baru yang mungkin tak selalu diamini semua orang. Daerah-daerah yang belum siap atau yang masih bertransformasi mengalami kesulitan mengadaptasi nilai baru[x] dari penerapan desentralisasi ini. Harus diingat kembali, semangat reformasi yang melahirkan konsepsi otonomi daerah harus mempertimbangkan distribusi yang adil atas segala aspek kehidupan untuk kesejahteraan masyarakat. Yang terjadi kemudian bukan “kebijakan atas nama rakyat”, melainkan sebuah euforia pemerintahan daerah. Pemilihan langsung kepala pemerintahan provinsi/kota/kabupaten kemudian menambah riuhnya implementasi otonomi daerah. Pemerintah Pusat seakan kewalahan membendung euforia yang disebabkan oleh UU 22/1999 apalagi turunan UU ini: PP 25/2000. Terkadang malah Pemerintah Pusat menjadi repot atas ketidak-sinkronan pelaksanaan peraturan di banyak daerah.

Setelah gelombang reformasi bergulir, kekuasaan rezim Orde Baru pun tumbang. Desakan reformasi untuk mengubah paradigma pemerintahan daerah dengan desentralisasi dan otonomi yang seluas-luasnya benar-benar menjadi kenyataan. Dikeluarkannya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 menjadi fondasi desentralisasi yang kuat. Paradigma pembangunan pun berubah dari sebelumnya yang segalanya diatur dari atas, menjadi sebaliknya. Daerah mempunyai kewenangan yang besar dari sebelumnya. Undang-undang ini memang lahir di lingkungan transisi dengan kecenderungan politik di parlemen lebih terfragmentasi dalam beberapa partai politik. Tak heran bila kelahirannya tetap diwarnai tarik ulur kepentingan yang kuat. Akibatnya, muncul beberapa pasal yang mengandung potensi permasalahan baru bahkan berujung konflik. Bahkan, dalam perjalanannya persoalan-persoalan dalam internal pemerintah sendiri, baik pusat maupun daerah, pun sering terjadi.[xi]

Keruwetan Peraturan sebagai Fondasi Konsep Otonomi Daerah: Kasus Peraturan Daerah “Bermasalah”

Banyak kasus terjadi, muncul banyak Peraturan Daerah (Perda) yang seakan “lari” dari induk peraturannya, atau bahkan dibuat tanpa “cantelan” peraturan yang lebih tinggi hierarkinya. Kesemrawutan ini menjadi entry barrier[xii] bagi investasi antar-provinsi atau juga investasi dari luar negeri[xiii]. Pemerintah, melalui Departemen Keuangan, mengkaji Perda-perda “bermasalah”, di antaranya[xiv]:

- Retribusi Ijin Komoditi Keluar Provinsi (Prov. Lampung)

- Retribusi Pengujian/Pemeriksaan Mutu Hasil Perikanan( Prov. Bangka Belitung, Prov. Jambi)

- Retribusi/Sumbangan Pembangunan Menara Telekomunikasi: (Tanjung Jabung – Jambi, Palembang, Bangka Tengah, Muara Enim)

- Pajak Hasil Tanaman Pertanian/Perkebunan dan Perikanan (Kab. Tapanuli Selatan, Kab. Lahat)

- Pemberian Ijin Pungutan Hasil Hutan Kayu/Tanaman: Kab. Sawah Lunto, Kab. Kerinci

- Retribusi Penyelenggaraan Angkutan Barang/Hasil Alam (Prov. Sumatera Utara, Kab. Siak)

- Penyediaan Tenaga Listrik Untuk Kepentingan Sendiri, Umum dan Usaha Penunjang Tenaga Listrik (Prov. Sumatera Selatan, Prov. Bengkulu)

- Retribusi Ijin Pemanfaatan dan Pungutan Hasil Hutan Produksi dan Hutan Tanaman (Kab. Kepulauan Riau, Kab. Tapanuli Selatan)

Setelah mengkaji dan melakukan sinkronisasi, di akhir bulan Juni ini Pemerintah Pusat, melalui Depdagri, akhirnya membatalkan 16 Perda yang dianggap bermasalah dari lima pemerintah kabupaten/kota di Kalimantan Selatan (Kalsel). Sebelum dibatalkan, “Mendagri telah memberikan surat teguran agar daerah yang bersangkutan mencabut atau membatalkan sendiri. Namun, karena tidak ada tanggapan, akhirnya Mendagri mengeluarkan keputusan pembatalan” dengan alasan peraturan itu bertentangan dengan perundangan yang lebih tinggi. Depdagri ternyata memiliki aturan untuk mengevaluasi seluruh Perda. Bila peraturan itu ternyata bertentangan dengan hukum yang sudah ada, setiap saat Mendagri bisa membatalkannya.[xv]

Pemerintah Daerah (Pemda) wajib mengevaluasi, menurut HM Isra Ismail, Kepala Biro Hukum Sekretariat Pemprov Kalsel, Pemda wajib mengevaluasi Perda yang ada dan berhati-hati dalam membuatnya. Selama ini sebuah Perda dianggap berlaku otomatis bila tidak ada teguran atau pembatalan dalam kurun 30 hari sejak ditetapkan pemerintah setempat[xvi].

Proses pembentukan peraturan perundangan sesungguhnya telah diatur dalam Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 (UU 10/2004) tentang Pembentukan Peraturan Perundangan. Proses pembatalannya seperti kasus Perda bermasalah yang dicabut oleh Mendagri ini, sayangnya, tak diatur secara eksplisit dalam Undang-undang ini.

Kata “batal” hanya ditemui di satu klausul di dalam Penjelasan UU 10/2004 Pasal 5 Huruf b, bahwa “Yang dimaksud dengan asas ‘kelembagaan atau organ pembentuk yang tepat’ adalah bahwa setiap jenis Peraturan Perundang-undangan harus dibuat oleh lembaga/pejabat Pembentuk Peraturan Perundang-undangan yang berwenang. Peraturan Perundang-undangan tersebut dapat dibatalkan atau batal demi hukum, apabila dibuat oleh lembaga/pejabat yang tidak berwenang.”

Kemudian kata “mencabut” juga ada di dalam Penjelasan UU 10/2004:

117. Jika materi dalam Peraturan Perundang-undangan baru menyebabkan perlunya penggantian seluruh atau sebagian materi dalam Peraturan Perundang-undangan lama, di dalam Peraturan Perundang-undangan baru harus secara tegas diatur mengenai pencabutan seluruh atau sebagian Peraturan Perundang-undangan lama.
118. Rumusan pencabutan diawali dengan frase “Pada saat Undang-Undang ini mulai berlaku”, kecuali untuk pencabutan yang dilakukan dengan Peraturan Perundang-undangan pencabutan tersendiri.
119. Demi kepastian hukum, pencabutan Peraturan Perundang-undangan hendaknya tidak dirumuskan secara umum tetapi menyebutkan dengan tegas Peraturan Perundang- undangan mana yang dicabut.

Selain itu juga, sesungguhnya dalam hierarki peraturan perundangan, “Peraturan Pemerintah” berada langsung di atas “Peraturan Daerah”. Tidak ada “Peraturan Menteri” (seperti Peraturan Mendagri untuk membatalkan Perda Kalsel ini) berdiri di antara keduanya[xvii].

Keruwetan pembentukan peraturan daerah ini-dan pembatalannya-menjadi suatu cermin dari keruwetan tata hubungan pusat-daerah, ditambah komplikasi proses pembentukan peraturan perundangan. Tarik-ulur pusat-daerah ini dipertegas dengan lamanya pembahasan RPP pengganti PP 25/2000 sebagai turunan UU 22/1999 yang masih sah berlaku. Asosiasi Pemerintah Provinsi Seluruh Indonesia (APPSI) menyerahkan Rekomendasi[xviii] Rapat Kerja Nasional Tahun 2006 Antar-Gubernur Seluruh Indonesia di Mataram, 20-22 Mei 2006, kepada Presiden Susilo Bambang Yudhoyono. Ada 9 pokok pemikiran untuk dipertimbangkan Presiden dalam rangka perumusan PP pengganti PP 25/2000 ini.

Rumusan pembagian kewenangan pusat dan daerah ini hingga hari ini masih ngendon di Depdagri bersama Tim Inter-departemen, di antaranya Departemen Hukum dan HAM Republik Indonesia. Ada 30 (tiga puluh)[xix] urusan pemerintahan yang terdiri dari urusan wajib yang berkaitan dengan pelayanan dasar, yaitu:

1. Pendidikan2. Kesehatan3. Pekerjaan Umum4. Penataan Ruang5. Perencanaan Pembangunan6. Perumahan

7. Pemuda dan Olahraga

8. Penanaman Modal

9. Tenaga Kerja

10. Pemberdayaan Perempuan dan Perlindungan Anak

11. KB dan Keluarga Sejahtera

12. Perhubungan

13. Komunikasi dan Informatika

14. Pertanahan

15. Kesbang dan Politik dalam Negeri

16. Pemberdayaan Masyarakat dan Desa17. Sosial18. Kebudayaan19. Statistik20. Arsip21. Lingkungan Hidup

22. Pertanian

23. Kehutanan

24. Energi dan Sumber daya Mineral

25. Kelautan dan Perikanan

26. Pedagangan

27. Perindustrian

28. Kependudukan dan Catatan Sipil

29. Koperasi dan UKM

30. Pemerintahan Umum dan Kepegawaian

Dari ketigapuluh pokok pelayanan dasar ini, ada hal-hal khusus yang terkadang seakan menjadi kendala Pemda sehingga tak bisa berusaha secara optimal. Salah satu [contoh masalah dan] usulan solusinya adalah dengan:

… mempercepat proses amandemen UU No 21 Tahun 1992 tentang Pelayaran yang berpihak pada otonomi daerah. UU No. 21 tahun 1992 tersebut dalam pemikiran banyak pihak bersifat sentralistik dan rancu. Kerancuan itu antara lain, tercermin melalui pengalihan tugas pemerintah dalam pelayanan kepelabuhanan oleh badan usaha yaitu PT Pelindo, sehingga tidak ada pemisahan secara tegas antara fungsi operator dan regulator pelabuhan. Hal ini telah menyebabkan kerugian negara yang bersifat akumulatif dari tahun ke tahun dan secara konsisten memelihara ekonomi biaya tinggi (high cost economy), menurunkan daya saing Indonesia di kancah global, yang pada gilirannya telah sangat menghambat pertumbuhan ekonomi nasional kita. Karena itu undang-undang ini perlu diamandemen, termasuk untuk mengembalikan pengelolaan pelabuhan kepada pemerintah daerah setempat.[xx]

Analisis Institusionalis atas Konsepsi Otoda dan atas Masalah Pembagian Kewenangan Pusat-Daerah

Yang memang terjadi di Indonesia di Era Reformasi ini adalah ketidakpastian garis fungsi dan kewenangan antara pusat dan daerah. Ada masalah mendasar antara principal (Pemerintah Pusat) dan agent (Pemda) di sini. Peraturan perundangan yang lahir di Indonesia pasca-1998 seakan menjadi bentuk euforia reformasi [dari Pemda] yang kemudian perlu diatur kembali [oleh Pemerintah Pusat]. Belajar tata peraturan perundangan dan tata hubungan rakyat dan pemerintah di zaman dulu, Douglass C. North menganalisis semua ini berawal dari hubungan principal-agent:

… [Common and Roman] law did not accommodate each other very well to begin with. This was particulary true in cases of moral hazard and assymetric information in insurance contracts as well as those associated with fraud in exchange … [C]ases seldom laid down a particular rule because it was virtually impossible to separate custom from the facts. The habit was to leave the jury with the custom and the facts and the judge would charge the jury to determine and apply the custom when supported by the facts … [A]mong such developments can be included the recognition of the responsibility of the principal for his agent. This spawned both a benefit and a cost. It allowed the merchant to expand his scope of operation via a series of agents. At the same time it created a principal-agent problem. Initially this legal recognition was in effect only for well known agents of the principal. The fact that credit was generally given to the agent because it was generally believed he was acting for his master provided an obvious opportunity for the agent to benefit himself. At the same time, however, the privilege was also used to control the principal-agent problem.[xxi]

Hubungan principal-agent di Indonesia yang selama 30 tahun terbentuk ini mempunyai path dependence, atau ketergantungan daerah akan pusat yang susah diubah dalam waktu semalam. Untuk mengimplementasikan nilai-nilai baru (otonomi daerah atau desentralisasi kewenangan di beberapa bidang atau aspek kehidupan), halangan path dependence ini disebabkan oleh keterbatasan latarbelakang budaya, informasi dan pengetahuan Pemda itu sendiri.

The viability, profitability, and indeed survival of the organizations of a society typically depend on the existing institutional matrix. That institutional structure has brought them into existence; and their complex web of interdependent contracts and other relationships has been constructed on it. Two implications follow. Institutional change is typically incremental and is path dependent.[xxii]

North juga menambahkan bahwa:

Path dependence is still an incompletely understood phenomenon that constrains the choice set over time. It is clearly related to the receptivity of a belief system to institutional and technological innovation. The foregoing emphasis on the limited capacity of humans to solve the complex problems we have faced throughout history can explain the diversity of economic perfomance in the past (and present) but there is the dynamic history to be written of the process of change which, while it must include our very imperfect perceptions as a part of that process, must explain the phenomenal growth that has occurred. This story must incorporate the interplay between the three strands of economic history-institutional, demographic, and stock of knowledge-over time.[xxiii]

Yang kemudian terjadi adalah Pemda yang sangat path-dependent, atau tidak mempunyai informasi komprehensif tentang satu peraturan perundangan atau tentang pengambilan kebijakan yang “bijak”. Para pengambil keputusan di daerah akhirnya membuat Perda yang dipandang bukan untuk kemaslahatan masyarakat di daerahnya, atau dinilai lari dari peraturan perundangan di atasnya. Potensi oportunisme dan rent-seeking behaviour dari Pemda ini didasari atas ketidakmampuan mereka membiayai diri/organisasinya, atau bahkan menutup lobang utang yang dibuat sebelumnya. Keputusan Pemda yang cenderung rent-seeking ini dianalisis oleh Bruno S. Frey[xxiv] sebagai berikut:

They have to please the political decision makers in the centre to obtain funds … [T]he local politicians’ rent seeking activities also encompass subsidies to cover budget deficits. Such an institutional landscape fosters fiscal irresponsibility at the local level. As this “irresponsibility” is a direct consequence of the high degree of centralisation, it does not occur when the local politicians have the competence to balance revenues and expenditures in their own jurisdiction. If it turns out that they are incapable of doing so, the citizens will [or must] throw them out of office.[xxv]

Pernah diungkapkan oleh beberapa pegawai pemerintah provinsi berbeda yang pernah saya temui, bahwa beberapa Perda-perda yang “bermasalah” ini memang sebagai usaha “meningkatkan Pendapatan Asli Daerah”. Efisiensi operasional bukanlah kata favorit di kantor pemerintahan daerah. Yang terjadi kemudian adalah tindakan-tindakan untuk menghasilkan lebih besar lagi daripada menghemat biaya operasional.

Dari masalah-masalah yang dianalisis Frey, disampaikan bahwa selama ini yang dikenal secara umum adalah konsep pemerintah dan teritori sebagai hubungan one to one. Frey juga mengungkapkan bahwa telah teridentifikasi di berbagai belahan dunia bahwa ada dua jenis hubungan antara pemerintahan dan daerah kekuasaan atau teritori (2000, 2-4):

(1) Multiple Governments Associated with the Same Territory;
(2) Governments Without Territory.

Tak pernah terpikirkan secara luas akan konsep beberapa instansi pemerintahan yang mempunyai berwenang atas satu daerah (Multiple Governments Associated with the Same Territory). Di titik ekstrem yang satu lagi, pemerintahan malah tidak mempunyai daerah yurisdiksi sama sekali namun bisa mempunyai “kekuatan” sebagai penegak hukum. Contoh yang terakhir adalah Mahkamah Internasional di Den Haag atau Persatuan Bangsa-bangsa.

Frey memberikan satu usulan radikal namun mungkin bisa menjadi alternatif solusi bagi tata hubungan Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah di Indonesia. Seperti halnya sebuah institusi komersial, Frey mengusulkan agar institusi seperti Pemerintah-pemerintah Daerah (yang wilayah administratifnya dibatasi atas satu atau beberapa aspek[xxvi]) seharusnya dikompetisikan. Pemerintah Pusat kemudian menjadi semacam wasit atau fasilitator dari “pemain-pemain di arena” ini.

Selama ini, melalui peraturan perundangan yang terkait dengan tata hubungan pusat-daerah, terciptalah “pembatasan peluang kompetisi” yang sehat antar-Pemda yang dibuat secara sengaja atau tidak sengaja oleh Pemerintah Pusat. Akibatnya, pemerintah tak bisa menyediakan “public services at low cost”, yang lebih populer dikenal dengan istilah government failure. Di ujung hari, Pemda kemudian akhirnya juga menimbulkan “ketidakadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia” karena sibuk mengejar Pemasukan Asli Daerah (PAD) daripada memikirkan kesejahteraan masyarakat secara komprehensif.

Dengan usulan Frey akan kompetisi sehat antar-provinsi atau antar-daerah, diciptakanlah aturan main terkait dengan funding dan public tax yang bukan didasari atas perilaku oportunis atau rent-seeking tadi. Frey memberi contoh:

In Switzerland, a multitude of governmental units exist, some of which come close to FOCJ [functional, overlapping, competing jurisdictions]. In addition to the 26 cantons, there are roughly 8,000 communes of various forms. The most important are the 2,940 political communes which define citizenship (i.e. a Swiss is not citizen of the nation but of a political commune). These communes have considerable autonomy, in particular they have wide-ranging authority to impose income and property taxes. As a consequence, the tax rates between neighbouring political communes may strongly differ – a factor inducing political competition between communes, and bundles of public services and taxes favorable to the citizens. In addition to political communes, there are roughly 5,000 overlapping, functional special communes. The most important are school communes offering education for the children of one or several political communes. They are public jurisdictions levying their own taxes, whose rate is determined by a citizens’ meeting. Other functional, democratic, and overlapping communes are those established by the protestant and catholic churches. A citizen may freely choose to which one he or she desires to belong, but once a member, one has to pay an appropriate tax. In addition to these and other types of communes, there are many thousands of “communal units” (“Gemeindeverb√§nde” or “Zweckverb√§nde”) founded by the communes to deal with specific tasks such as canalisation, hospitals, old people’s homes or refuse collection. These units have, however, no independent power to tax and there are rarely direct participation rights by the citizens. This short discussion of the Swiss federal system at the local level (see more extensively DE SPINDLER [1998]) shows that FOCJ are a practical possibility, but that they have not yet been developed to their full extent (halaman 14).

Rekomendasi

Konsep otonomi daerah yang belum tuntas ini harus segera disikapi dengan pemikiran multi-dimensi. Atas pemikiran Frey di atas ini, saya kemudian meyakini pemikiran Frey tentang fungsi sebuah pemerintahan tanpa teritori atau daerah kewenangan, namun pemerintahan ini bisa memiliki kewenangan penuh atas banyak teritori lain. Yang saya maksud dalam hal ini adalah Pemerintah Pusat.

The point was to demonstrate that, in a meaningful sense, governments need not have a territorial monopoly. Moreover, the purpose was to show that the idea of governments without monopoly is no utopia at all. Rather, the opposite is the case: increasingly, the territorial monopoly of governments is threatened by the non-territorial units identified. Thus, much of the literature on globalisation has been motivated by the fear that territorial national governments have lost significant power relative to global firms. I wish to argue that the territorial monopoly of governments is not only threatened by global firms, but by many other global actors, such as international action groups or sports associations. But, in contrast to much of the literature on globalisation, I do not see the power of territorial states vanish; rather, relative power has shifted to non-territorial governments.[xxvii]

Selanjutnya saya juga meyakini bahwa daerah bisa memperbaiki kinerjanya dengan “kompetisi sehat antar-Pemda” dengan masing-masing mempunyai keunikan. Daerah juga bisa menggali keunikan dan potensinya dan “menjual” kepada investor-investor di luar daerahnya[xxviii].

Untuk mencapai tahapan sebuah konsep otonomi daerah atas nama “keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia”, Pemerintah Pusat dan Pemda harus membuat “kesepakatan kontrak kerja” yang jelas. Williamson kemudian menegaskan akan pentingnya kontrak internal organisasi, yang mungkin bisa digunakan untuk sebuah organisasi besar seperti Republik Indonesia ini:

The contract law of internal organisation is more obscure. Some describe it as that of the employment relation (Coase, 1937; Barnard, 1938; Simon, 1951; Masten, 1988). Although there is much to be said for the that formulation, transaction cost economics maintains that the implicit contract law of internal organisation is that of forbearance. But for forbearance, the efficacy of fiat would be seriously degraded. Consider, for example, the external and internal procurement of an identical component. Whereas courts routinely grant standing to firms should there be disputes over prices, the damages to be ascribed to delays, failures to quality, and the like, courts will routinely refuse to hear disputes between one internal divisions and another over identical technical issues. Access to the courts being denied, the parties must resolve their disputes internally-which is to say hierarchically. Accordingly, hierarchy is its own court of ultimate appeal.[xxix]

Pembagian kewenangan pusat-daerah hanya sepenggal bagian dari kontrak ini. Rancangan Undang-undang (RUU) Administrasi Pemerintahan atau Administrasi Negara[xxx] juga harus menjadi satu paket dalam kontrak pusat-daerah ini. RUU Administrasi Pemerintahan/Negara ini disusun untuk mengatur sistem, proses dan prosedur penyelenggara negara dalam mengambil keputusan. RUU ini dimaksudkan untuk meningkatkan kualitas penyelenggaraan administrasi pemerintahan, yang dapat mempengaruhi secara proaktif proses dan prosedur administrasi pemerintahan. RUU ini juga diperlukan untuk menciptakan birokrasi yang semakin baik, transparan dan efisien. Karenanya, RUU ini juga merupakan instrumen untuk sebagai upaya untuk mengurangi Kolusi, Korupsi dan Nepotisme. RUU ini seyogyanya juga mengatur tata cara administrasi negara yang membuka ruang kompetisi antar-daerah, dan pemerintah pusat sebagai wasitnya.[xxxi]

Pembuatan peraturan perundangan sebagai kontrak yang jelas (untuk menjaga tata hubungan pusat-daerah adalah awal sebuah konsep otonomi daerah yang konkret. Saya juga mengusulkan tahapan-tahapan kerja, seperti ilustrasi bagan di atas:

  1. Tahap Fondasi atau tahap penulisan “kontrak” atau pembuatan peraturan perundangan yang menempatkan Pemerintah Daerah sebagai pemain-pemain yang akan berkompetisi atau berkooperasi untuk memperbaiki kinerja di daerah.
  2. Tahap Penegakan Hukum adalah tahap di mana sesama “pemain” ini kemudian menaati dan bekerjasama.
  3. Tahap Ekuilibrium adalah tahap di saat sesama pemain bisa menciptakan kestabilan situasi di masing-masing daerah, dan bersinergi dengan daerah lain di Indonesia.

Di luar tahapan-tahapan kerja ini, faktor stabilisasi politik tetap harus menjadi syarat mutlak yang harus difasilitasi Pemerintah Pusat.

Kesimpulan

Indonesia dengan 17.000 pulau yang belum tergarap secara optimal, dan dengan 220 juta penduduk yang belum secara adil menikmati kemakmuran kesejahteraan dari kekayaan dan sumber daya yang melimpah ini, diharapkan segera berubah dengan membuat konsepsi otonomi daerah yang berkeadilan sosial secara merata. Konsep “kompetisi” antar-daerah dengan segala potensi alam dan budayanya yang disinggung oleh Frey, kemudian menjadi satu pemikiran untuk memperbaiki kondisi ini. Walau masih perlu ada kajian lanjutan untuk bidang-bidang yang bisa dikompetisikan, perebutan kewenangan pusat dan daerah yang muncul ke permukaan ini segera dituntaskan dengan menempatkan pemerintah pusat sebagai wasit, dan pemerintah- Pemda sebagai pemain yang berlomba atas nama kemaslahatan masyarakat di daerahnya. Pembicaraan awal antara Presiden dan kepala pemerintah negara tetangga-mungkin tentang wacana “sewa pulau” yang mengatasnamakan rakyat Indonesia-bukanlah suatu hal yang tabu disampaikan ke masyarakat. Awal yang baik adalah dengan mengikutsertakan pemerintah daerah secara lebih aktif lagi, dengan memperhatikan pemikiran-pemikiran di atas ini. Untuk lebih terstruktur, sebuah tahapan kerja pusat-daerah yang lebih komprehensif.

Jakarta, 23 Juni 2006


[i] Kawasan Ekonomi Khusus Indonesia ini diterjemahkan ke dalam bahasa Inggris sebagai Special Economic Zone atau SEZ.[ii] Menteri Boediono dalam wawancara dengan harian Bisnis Indonesia, 23 Juni 2006 halaman 4, tentang pemberian kewenangan ke Pemerintah Singapura untuk mengelola satu wilayah di Bintan, dinyatakan “Tidak menjawab secara jelas. Menurut dia, hal tersebut akan dibahas dalam komite bersama. Sampai saat ini, katanya, pembahasan yang dilakukan belum spesifik. Saat ini, tambahnya, masih dicari titik-titik kerja sama sebagai upaya memperbaiki implementasi yang sudah lebih dahulu dilakukan.”[iii] Ibid, berita yang sama.[iv] Ibid, berita yang sama: Untuk mengkaji ini, Pemerintah telah membentuk Tim Nasional Pengembangan KEKI berdasarkan surat keputusan Menko Perekonomian Nomor 21/Menko/03/2006.[v] Kompas, 8 Juni 2006, halaman 5.[vi] Medan, Batam, Palembang, Jakarta, Bandung, Semarang, Surabaya, Yogyakarta, dan Makassar.

[vii] Rating untuk media massa ini terkait dengan distribusi produk komersial (consumer products) yang diiklankan di media massa. Rating terutama dilakukan di 9 (sembilan) kota besar di Indonesia, terkait dengan populasi dan potensi daya beli masyarakatnya.

[viii] Data diambil dari situs resmi ASEAN, www.aseansec.org per bulan Maret 2006.

[ix] Diambil dari situs www.csis.or.id atas artikel “Kini, Giliran Papua” yang juga dimuat di harian Seputar Indonesia, 27 Maret 2006.

[x] Kesulitan mengadaptasi nilai atau peraturan perundangan yang baru ini disebabkan antara lain atas ketidaksamaan pemahaman bahkan sekadar pengetahuan (asymmetric information) tentang konsep otonomi daerah. Paradigma lama yang sentralistis mendukung lambannya pemahaman ini, lalu tidak derasnya arus informasi masuk ke daerah atau antar-daerah dari pusat juga menjadi kemungkinan penyebabnya. Salah satunya, nilai-nilai yang tidak lagi “meminta petunjuk Bapak Presiden” sebelum menetapkan kebijakan di daerahnya, mungkin harus diterapkan bertahap mengingat kendala eksternal suatu daerah, terutama yang jaraknya jauh dari Jakarta.

[xi] Ignatius Kristanto, Otonomi Daerah: Terjepit Tarikan Pusat dan Masyarakat, Kompas, 2 Juni 2006, halaman 8.

[xii] Entry barrier ada yang alami, ada legal/protektif. Yang alami di antaranya adalah biaya investasinya besar (fixed cost), differentiated product; sedang yang protektif biasanya diciptakan oleh pemerintah seperti peraturan pemerintah, selain itu juga bisa berupa paten, peraturan mobil nasional (hanya boleh perusahaan tertentu), atau asosiasi profesi yang boleh ikut dalam suatu proses/aktivitas pasar (seperti MAPI/Masyarakat Penilai Indonesia)

[xiii] Investasi masuk bisa berupa foreign direct investment atau bisa berupa investasi melalui bursa saham.

[xiv] Diambil dari presentasi Prof. Mardiasmo atas kelas umum di Program MPKP Sore, Fakultas Ekonomi, 15 Mei 2006, yang disampaikan juga ke peserta dari Workshop Training of Trainers (ToT) Kursus Keuangan Daerah (KKD) dan Latihan Keuangan Daerah (LKD), 14 Maret 2006.

[xv] Kompas, 22 Juni 2006, halaman 4.

[xvi] Proses penetapan peraturan secara otomatis ini hanya untuk permasalahan penetapan internal pemerintah provinsi/daerah yang tertuang dalam Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundangan Lampiran huruf D-Penutup nomor 145: “Jika dalam waktu paling lambat 30 (tiga puluh) hari Gubernur/ Bupati/Walikota tidak menandatangani rancangan peraturan daerah yang telah disetujui bersama antara Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dan Gubernur atau Bupati/Walikota, maka dicantumkan kalimat pengesahan setelah nama pejabat yang mengundangkan yang berbunyi : Peraturan Daerah ini dinyatakan sah.” Proses pembatalan perda ini oleh Mendagri adalah satu masalah tersendiri yang sesungguhnya tak diatur atau ditegaskan dalam UU 10/2004 ini.

[xvii] Lihat UU 10/2004 Pasal 7 tentang Jenis dan Hierarki Peraturan Perundang-undangan.

[xviii] Lembar Rekomendasi terlampir.

[xix] Dikutip dari situs resmi Direktorat Jenderal Otonomi Daerah www.ditjen-otda.go.id per 15 Juni 2006.

[xx] Rekomendasi Rapat Kerja Nasional Tahun 2006 APPSI (Asosiasi Pemerintah Provinsi Seluruh Indonesia), diikrarkan oleh 33 Gubernur Kepala Pemerintahan Provinsi Seluruh Indonesia, di Mataram 20-22 Mei.

[xxi] Douglass North, The Evolution of Efficient Markets in History, 1989, halaman 4.

[xxii] ——————-, Where have we been and where are we going?, 1995, halaman 9.

[xxiii] ——————-, Economic Performance Through Time: The Limits to Knowledge, 1999, halaman 19.

[xxiv] Bruno S. Frey adalah periset dari Institute for Empirical Research in Economics, University of Zurich.

[xxv] Bruno Frey, A Utopia? Government without Territorial Monopoly, Juni 2000, halaman 7.

[xxvi] ————–, halaman 5, “… they differ over space due to: geographical and physical characteristics, e.g. between mountainous regions and planes; or between rural areas and cities; ethnicity, culture and traditions; economic structure, e.g. with respect to the share of agricultural and industrial production and services; and social structure, e.g. with respect to income distribution, the proportion of young families with children and retired persons.”

[xxvii] Bruno S. Frey, Working Paper No. 47, A Utopia? Government without Territorial Monopoly,Juni 2000, halaman 4.

[xxviii] Investor luar daerah ini termasuk investor dalam dan luar negeri, juga termasuk penduduk luar daerah yang membayar lebih banyak (dibanding penduduk daerah tersebut) karena ia ingin memanfaatkan sumber daya yang ada di daerah tersebut.

[xxix] Oliver E. Williamson, The Economic Analysis of Institutions and Organisations – in General and with Respect to Country Studies, OECD Working Papers No. 133, 1993, halaman 14.

[xxx] Dikutip dari www.kapanlagi.com, RUU ini menurut Taufiq [Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara], salah satu manfaatnya adalah untuk menciptakan tertib penyelenggaraan administrasi pemerintahan dan mencegah penyalahgunaan wewenang. “Tujuan UU ini adalah untuk memperbaiki sistem penyelenggaraan administrasi pemerintahan dan menciptakan birokrasi yang transparan, efisien dan akuntabel,” katanya.

[xxxi] RUU ini bisa dikaji lebih lanjut dengan pendekatan institusionalis tersendiri. Bonding-bridging bisa membantu pengkajian untuk perumusan RUU ini lebih komprehensif lagi.

About these ads
 
1 Komentar

Ditulis oleh pada Juni 10, 2007 in Indonesia, otonomi daerah, public policy

 

One response to “Otoda dan Kompetisi Antar-daerah

  1. ima

    Februari 7, 2010 at 9:30 am

    terima kasih, saya jadi mampu memahami otoda

     

Tinggalkan Balasan

Isikan data di bawah atau klik salah satu ikon untuk log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Logout / Ubah )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Logout / Ubah )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Logout / Ubah )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Logout / Ubah )

Connecting to %s

 
Ikuti

Get every new post delivered to your Inbox.

Bergabunglah dengan 259 pengikut lainnya.

%d bloggers like this: