RSS

Arsip Harian: Juni 10, 2007

Curhat Konvergensi


Gambaran Teknis dan Bisnis

Lembaga Penyiaran Berlangganan

slide 1

slide 2

slide 3

slide 4

slide 5

slide 6

slide 7

slide 8

slide 9

slide 10

slide 11

slide 12

slide 13

 
Tinggalkan komentar

Ditulis oleh pada Juni 10, 2007 in broadcasting, convergence, monopoly, research, theory

 

Radio FM di DKI Jakarta


Peta Prematur Penyiaran Radio DKI Jakarta DI AWAL 2007

oleh Amelia Day

Dari 42 alokasi frekuensi yang ditetapkan oleh Menteri Perhubungan [1] untuk wilayah layanan siaran DKI Jakarta, tak ada satu kavling frekuensi pun yang kosong. Lebih parah lagi, dengan rentang alokasi frekuensi yang diperkenankan yaitu 87,6 – 108 MHz semenjak 1994 [2], ternyata terdeteksi 52 sinyal jika kita menyalakan pesawat radio di Monas (Monumen Nasional) dan sekitarnya. Sinyal ini bisa diterima baik, tapi ada juga yang tumpang-tindih. Sinyal Ramako FM, misalnya, bisa ditangkap di alokasi frekuensi seharusnya (105,8 MHz) tapi juga bisa tertangkap di frekuensi tetangga (105,4 MHz yang ditetapkan [3] untuk PT Radio Chakti Bhudi Bhakti). Ada juga satu nama perusahaan yang tercantum di Keputusan Direktur Jenderal Pos dan Telekomunikasi Nomor 15A Tahun 2004, namun sinyalnya sama sekali tak bisa diterima hingga 1 km arah barat dan timur dari Monas.

Kesemrawutan keberadaan lembaga penyiaran radio di Jakarta merupakan satu cerminan buruknya kebijakan Pemerintah. Selama nyaris empat dekade terakhir ini, Pemerintah seharusnya belajar dari kesalahan masa lalu: bahwa satu kegiatan hobi “break-break” ini bisa berkembang menjadi sebuah usaha bisnis yang prospektif lalu menukik tajam menjadi sebuah lapangan permainan yang tidak sehat. Pemain bertambah banyak. Lapangan bola menjadi sesak dan tidak bertambah besar. Peraturan ada tapi wasit tidak tegas. Belum lagi insentif (kue iklan) yang diperebutkan juga tak bertambah gemuk.

Segenap pemangku kepentingan (stakeholder) tentu mengharapkan penataan para pemain industri radio siaran FM ataupun AM di negeri ini; siapapun lembaga yang ditunjuk untuk menjadi wasit industri. Hari ini KPI, sebagai regulator penyiaran yang diamanatkan oleh Undang-undang Nomor 32 Tahun 2002 tentang Penyiaran, tentu harus bekerja dengan data dan fakta yang akurat dan terkini.

STUDI KELAYAKAN DAN FORMAT SIARAN

Hingga hari ini, KPI hanya menerima studi kelayakan dari sedikit lembaga penyiaran swasta jasa penyiaran radio di DKI Jakarta atau daerah sekitar (Bogor, Depok, Tangerang, dan Bekasi). Peta analisis kekuatan penyelenggara penyiaran di DKI Jakarta tentu belum bisa dituntaskan di akhir 2006. Yang dimiliki oleh KPI hingga hari ini hanya data-data lama.

Akurasi dari data lama tentu dipertanyakan. Bayangkan, KPI mencoba menelepon satu radio yang mempunyai beberapa nomor, sayangnya semua nomor bernada “tulalit”. Selain itu, di data lama ini memang tercantum beberapa informasi administratif perizinan hingga format siaran. Sayangnya, segmentasi pasar yang dituju dari setiap radio tak ada. Lalu bagaimana menganalisis sebuah pasar di wilayah layanan siaran tertentu, jika tak jelas data yang terkait?

Untuk itu, KPI memantau segmen dan format siaran ini secara kasat telinga (bukan kasat mata); hanya berdasarkan perkiraan, yang mungkin bisa dibuktikan kebenarannya kemudian. Di bawah ini disampaikan beberapa kesimpulan awal dari peta prematur radio di wilayah layanan siaran DKI Jakarta. Sebagai data awal, ditemu-kenali ada 6 (enam) radio dengan format siaran musik dangdut seperti yang tercantum di bawah ini:

Nama Radio

 


Frekuensi

 


Bersiaran dari

 


KEPDIRJEN

15A / 2004

Wilayah Layanan Siaran

Pengguna frekuensi yang dimaksud

Radio CBB 105,4 MHz Kebon Jeruk Prov. DKI Jakarta PT Radio Chakti Bhudi Bhakti
El Gangga FM 99,1 MHz Bekasi Kab. Bekasi, Prov. Jawa Barat PT Radio El Gangga
Radio Dangdut TPI 97,1 MHz Taman Mini Indonesia Indah Provinsi DKI Jakarta PT Radio Suara Monalisa
Radio Mersi FM 93,9 MHz Ciledug Kab. Tangerang,Prov. Banten PT Radio Swara Mersidiona
Radio SPFM 90,8 MHz Prov. DKI Jakarta PT Radio Suara Gema Pembangunan Utama


Format siaran yang diperuntukkan “niche market” di DKI Jakarta juga bisa ditemui. Siaran musik Perancis populer (Music City: 107,5 MHz) dan Mandarin (Cakrawala FM: 98,3 MHz) bisa didengar sepanjang waktu. Ekstrem lain, format musik jazz dan klasik juga ada (C&J: 99,9 MHz). Jenis musik rock dan metal kemudian bisa didengar nonstop di 98,7 MHz, atau di alokasi frekuensi yang secara sah tercatat untuk PT Radio Attahiriyah [4] (catatan: perusahaan ini dulu pernah menyajikan dakwah Islam dan musik religius non-stop).

Ternyata, format lain lebih mendominasi. Radio di DKI Jakarta ditengarai memilih satu atau gabungan beberapa format (musik barat populer, musik Indonesia populer, informasi/berita, dan dakwah). Total radio yang memilih format tersebut mencapai 80% dari total radio yang bersiaran.

Selain itu, dengan data yang dimiliki KPI seadanya, segmentasi pasar yang dituju juga beragam. KPI berasumsi menetapkan segmentasi pasar yang ditargetkan setiap radio dari monolog penyiar, atau dialog penyiar dan pengisi acara lain, gaya dan tutur bahasa yang digunakan.

Kesemua radio yang terpantau ini diperkirakan bersiaran setiap hari lebih dari 12 jam. Jumlah radio yang bersiaran non-stop 24 jam sehari tak lebih dari separuh total yang bersiaran reguler. Satu dua radio bahkan tidak bersiaran reguler: seminggu siaran, dua minggu off-air.

KESEMRAWUTAN RADIO DKI JAKARTA

Mengawali tahun 2007, pemantauan dilakukan KPI secara manual dan sederhana. Dilaporkan bahwa ada beberapa sinyal Radio Republik Indonesia (RRI) dari titik utama pengukuran frekuensi untuk DKI Jakarta: Monumen Nasional (Monas). Hari ini di Jakarta, RRI menempati empat alokasi frekuensi kanal radio [5].

* Frekuensi 91, 2 MHz untuk RRI Pro-1;
* Frekuensi 105,0 MHz untuk RRI Pro-2;
* Frekuensi 88,8 MHz untuk RRI Pro-3; dan
* Frekuensi 92,8 MHz untuk RRI yang sinyalnya diterima buruk sekali karena tertindih sinyal PAS FM (92,4 MHz)

Tumpang-tindih sinyal ini tak hanya dialami oleh RRI. Radio PAS FM (PT Radio Primaswara Adi Spirit Semesta) juga “melindas” frekuensi PT Radio Merpati Darmawangsa [6] (93,2 MHz) sehingga sinyal perusahaan yang terakhir disebut ini tak bisa ditangkap sama sekali di daerah Monas. PT Radio Ramako Jaya Raya (Ramako FM) juga menghalangi sinyal PT Radio Chakti Bhudi Bhakti (CBB Bandar Dangdut Jakarta di 105,4 MHz). Sekali lagi, dengan metodologi yang lebih baik yaitu mengevaluasi titik-titik pemantauan di seluruh DKI Jakarta menjadi keharusan untuk mendapatkan data dan alasan lebih komprehensif. Sebagai catatan, Ramako dan CBB sama-sama menempati kelas A [7].

Selain itu, permasalahan meluas tak hanya tumpang-tindih tapi juga keberadaan “sinyal ilegal” di wilayah layanan siaran DKI Jakarta. Sinyal yang disiarkan oleh radio dari wilayah layanan siaran lain juga bisa diterima baik di Jakarta. Sinyal radio dari Banten (Hardline HSN 100,6 MHz dan Star Radio 107,3 MHz) bisa diterima di sebelah barat Monas, dan sinyal radio dari Bekasi (El Gangga FM 100,3 MHz), juga bisa diterima baik di daerah timur Monas.

Satu catatan khusus adalah Radio Suara Metro yang hingga kini masih berada di frekuensi yang diperuntukkan bagi lembaga penyiaran komunitas. Pasal 5 Keputusan Menteri Perhubungan Nomor 15 Tahun 2003 menegaskan bahwa “Perencanaan kanal frekuensi radio sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) digunakan sebagai berikut : a. Kanal 1 s/d 201 untuk radio penyiaran publik dan radio penyiaran swasta; b. Kanal 202, 203 dan 204 untuk radio penyiaran komunitas.” Kanal 202, 2003, dan 204 yang dimaksud adalah frekuensi 107,7 MHz; 107,8 MHz; dan 107,9 MHz. Semenjak lebih dari setahun lalu, Radio Suara Metro telah menempati alokasi 107,8 MHz. Hasilnya, studi kelayakan sebuah radio komunitas pedagang sate dan tukang pijat di Jakarta tak bisa diproses lebih lanjut.

PENUTUP

Struktur sistem penyiaran, baik untuk radio ataupun televisi, hampir mendekati akhir dari masa penyesuaian, yaitu 28 Desember 2007 (lihat Undang-undang Nomor 32 Tahun 2002 tentang Penyiaran Pasal 60). Peraturan perundangan berlaku sama untuk semua, baik untuk pemain kelas “rookie” ataupun pemain yang sudah ada semenjak negeri ini belum merdeka. Jika ada pengecualian, tentulah harus dilihat dari kondisi nyata di lapangan. Untuk apa ada pengecualian jika nama perusahaan radio yang sah di izin lama, ternyata dia bukan pengelola radio hari ini. Untuk apa pengecualian diberikan kepada radio existing sejak 1971 jika ternyata format siarannya telah berubah puluhan kali, atau sahamnya berpindah tangan lebih dari satu kali.

Selain itu, proteksi ataupun pengecualian akan diberikan kepada pemain industri jika memang lapangan bermainnya menguntungkan bagi semua pemain. Kenyataannya, rasio perkembangan kue iklan dan kebutuhan operasional setiap radio setiap tahun semakin melebar. Daya beli masyarakat (yang mencerminkan kemampuan perusahaan beriklan) juga belum membaik benar. Upah minimum buruh untuk DKI Jakarta saja, misalnya, menurun beberapa tahun terakhir pasca-kenaikan drastis di tahun 1999.
Kelebihan penawaran radio berdampak besar terhadap permintaan iklan. Krisis iklan untuk radio berdampak pada penawaran isi siaran. Biaya untuk setiap jam produksi siaran harus dipangkas. Atau efisiensi lain: penggunaan tenaga kerja seminimum mungkin. Dampak lebih luas lagi, relai siaran radio dari Jakarta ke daerah-daerah tak perlu lagi tenaga kerja selain satu orang teknisi merawat tiang transmitter dan dua orang satpam. Betapa tak produktifnya industri penyiaran daerah, bukan? Tak usah pusing lagi memikirkan pemasukan asli daerah dari tenaga kerja lokal. Pemasangan tiang saja di daerah-daerah tak mempunyai backward dan forward effect bagi pertumbuhan ekonomi daerah.

Mengapa ini terjadi? Satu hal, selama ini perkembangan industri radio lebih terpusat di Jakarta. Satu faktor lain yaitu adanya proteksi sentralisme penyiaran semenjak awal tahun 1970-an peraturan yang hanya dirumuskan pakar dari Jakarta atau Pulau Jawa. Hari ini, sentralisme ini dikristalisasi dengan adanya Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 50 Tahun 2005 tentang Penyelenggaraan Penyiaran Swasta. PP ini hanya mengenal sistem “lokal berjaringan” dengan istilah sistem “induk dan anak”, dan induknya hanya Jakarta atau Yogyakarta (karena alasan daerah istimewa?), bukan ibukota provinsi lain.

Jika mengingat semangat era otonomi daerah untuk 17.000 pulau di Indonesia, sentralisme ini tak akan membangun industri penyiaran di daerah. Pembusukan nilai (dari isi siaran yang buruk) hingga status quo pembangunan ekonomi daerah akan bergulir terus, jika tidak segera dituntaskan di satu titik. Titik itu adalah tanggal 28 Desember 2007, seperti yang diamanatkan Undang-undang Nomor 32 Tahun 2002, Pasal 60:

“Lembaga Penyiaran yang sudah mempunyai stasiun relai, sebelum diundangkannya Undang-undang ini dan setelah berakhirnya masa penyesuaian, masih dapat menyelenggarakan penyiaran melalui stasiun relainya, sampai dengan berdirinya stasiun lokal yang berjaringan dengan Lembaga Penyiaran tersebut dalam batas waktu paling lama 2 (dua) tahun, kecuali ada alasan khusus yang ditetapkan oleh KPI bersama Pemerintah.”

Sistem “lokal berjaringan” yang dimaksud tentu harus hati-hati dirumuskan. Membuat peta yang akurat dan terkini dari semua pemain di industri adalah satu keharusan. Sayangnya, Pemerintah tetap ngotot dengan “penyesuaian izin” padahal ada pemilik izin (atau izin-izin) penyiaran/frekuensi masa lalu sudah menggunakan akta perusahaannya untuk ekspor tekstil.

Penyesuaian izin ini adalah permasalah klasik, yang terus bergulir menjadi efek bola salju yang tak terhentikan dari satu era pemimpin negeri ke pemimpin lain. Pemerintah pusat hari ini belum memiliki urgensi terhadap permasalahan penyiaran negeri ini. Yang hanya diurus adalah proyek menara gading seperti kontrak kerja dengan Microsoft Indonesia senilai Rp 377,6 milyar. Uang rakyat sebesar ini ada baiknya digunakan untuk prioritas dalam negeri yang lebih mendesak hari ini.

Di tengah kesemrawutan industri radio di Jakarta, KPI tetap menyelenggarakan pelayanan publik yaitu prosedur administratif yang konsisten dan akuntabel. Hari ini KPI mengingatkan semua pemain industri radio di Indonesia untuk segera dan bersama menata sistem penyiaran di negeri ini. Kasus industri penyiaran radio wilayah layanan siaran DKI Jakarta di atas ini hanya segelintir permasalahan yang harus dituntaskan oleh kita semua. Silakan telepon Sekretariat KPI di setiap daerah yang memiliki KPI Daerah, atau telepon ke 021-6340713 dan 021-6340673 untuk informasi prosedur perizinan KPI Pusat.
ENDNOTES

[1] Keputusan Menteri Perhubungan Nomor 15 Tahun 2003 tentang Rencana Induk (Master Plan) Frekuensi Radio Penyelenggaraan Telekomunikasi Khusus untuk Keperluan Radio Siaran FM (frequency modulation)

[2] Rentang ini ditetapkan melalui Keputusan Menteri Pariwisata, Pos, dan Telekomunikasi Nomor 73/PT.102/MPPT/94

[3] Setiap pemain lama di industri ini harus menyesuaikan diri dengan Keputusan Direktur Jenderal Pos dan Telekomunikasi Nomor 15A Tahun 2004 (lampirannya berupa daftar perusahaan yang harus mematuhi pengalihan kanal frekuensi radio siaran FM).

[4] Frekuensi PT Radio Attahiriyah ini ditetapkan Keputusan Direktur Jenderal Pos dan Telekomunikasi Nomor 15A Tahun 2004 untuk wilayah layanan siaran DKI Jakarta.

[5] Hal ini juga sesuai dengan Keputusan Direktur Jenderal Pos dan Telekomunikasi Nomor 15A Tahun 2004.

[6] Frekuensi PT Radio Merpati Darmawangsa ini juga ditetapkan Keputusan Direktur Jenderal Pos dan Telekomunikasi Nomor 15A Tahun 2004 untuk wilayah layanan siaran DKI Jakarta.

[7] Pasal 4 Keputusan Menteri Perhubungan Nomor 15 Tahun 2003 menegaskan pembagian 4 kelas siaran radio: A, B, C, dan D. Radio siaran kelas A diperuntukkan bagi radio siaran di Daerah Khusus Ibu Kota Jakarta, radio siaran kelas B bagi radio siaran di Daerah Khusus Ibu Kota Jakarta atau di ibu kota propvinsi, radio siaran kelas C bagi radio siaran di kota selain Jakarta atau ibukota provinsi, dan radio siaran kelas D diperuntukan bagi radio siaran komunitas sepanjang secara teknis memungkinkan.

Januari 2007

PERUSAHAAN SESUAI KEPDIRJEN 15A/2004 CALL SIGN FREKUENSI
 
5 Komentar

Ditulis oleh pada Juni 10, 2007 in broadcasting, chaos, Jakarta

 

Otoda dan Kompetisi Antar-daerah



Konsepsi Otonomi Daerah dan Pemikiran Kompetisi yang Sehat Antar-Pemerintah Daerah

oleh: Amelia Day

Introduksi

Tanggal 25 Juni 2006, Presiden Susilo Bambang Yudhoyono akan bertemu dengan Lee Kuan Yew, mantan perdana menteri Singapura di Pulau Batam dan Bintan untuk membicarakan Kawasan Ekonomi Khusus Indonesia (KEKI)[i] atau Special Economic Zone (SEZ). Pembicaraan akan mengarah ke kesepakatan bilateral untuk pembangunan infrastruktur di kedua pulau tersebut oleh Pemerintah Singapura.

Pemerintah Indonesia[ii] hingga hari ini masih menyangkal akan kemungkinan “sewa pulau” yang banyak diwacanakan beberapa waktu terakhir ini. Selain Provinsi Kepulauan Riau, masih ada sekitar 6 daerah lain untuk dijadikan KEKI, di antaranya Sumatera Utara, Banten, Jawa Barat, Jawa Timur, dan Kalimantan Timur. Menteri Perdagangan Mari Pangestu menyatakan[iii] bahwa penentuan kawasan ini akan dilakukan berdasarkan kriteria yang sudah ditetapkan pemerintah dan sekarang sedang dilakukan evaluasi dan kajian[iv] daerah mana saja yang bisa masuk KEKI.

Walau dengan hati-hati memegang idealisme “kesatuan dan persatuan bangsa”, saya menganggap keputusan Presiden dan jajarannya untuk membangunkan “aset nasional yang tidur” adalah satu langkah maju. Dari 17,000 pulau (dengan dan tanpa nama), Menteri Dalam Negeri Moh. Ma’ruf menyatakan bahwa masih ada 12.000 pulau yang belum berpenghuni[v]. Konsentrasi populasi dan kekuatan ekonomi hanya terpolarisasi di tak lebih dari 9 (sembilan) provinsi saja. Indikatornya, secara singkat dan mudah, bisa dilihat dari ibukota provinsi mana saja[vi] yang di-rating[vii] oleh Nielsen Media Research untuk iklan dan media massa.

Mengutip tulisan Salahuddin Wahid di Kompas, 23 Juni 2006, bahwa masyarakat ini hampir lupa dengan sila kelima Pancasila: “Keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia.” Kalau mau dijabarkan lebih jauh, ilmu-ilmu sosial mencakupi sub-bidang ilmu yang luas, mulai dari bahasa hingga politik, dari ekonomi hingga antropologi. Keadilan ini kemudian memang adalah sebuah kata yang amat sulit diterjemahkan di atas peta negara kepulauan seluas 1.890.000 km2 dan berpopulasi 215.960.000 (2004)[viii].

Otonomi daerah yang bagaimana?

Semenjak krisis ekonomi melanda Indonesia, untuk memenuhi rasa keadilan untuk seluruh rakyat Indonesia, konsep sentralisasi pemerintah bergeser ke konsep desentralisasi. Otonomi daerah hingga hari ini masih belum terkonsepsi secara tuntas. Banyak peraturan perundangan yang telah lahir pasca-1998 mencoba memberikan penyelesaian atas government failure di masa Orde Baru. Sayangnya, mungkin belum banyak belajar dari kesalahan masa lalu, konsepsi otonomi daerah-atau hubungan pemerintah pusat dan daerah-hingga hari ini belum juga tertuang tegas. Indra J. Piliang, Periset dari CSIS, menyesalkan hal ini juga:

Padahal, kita sudah mengeluarkan banyak biaya sosial dan politik untuk menyelesaikan kegamangan hubungan pemerintah pusat dengan daerah dan kesenjangan antar daerah. Rangkaian pemilihan yang dilakukan, mulai dari pemilihan anggota parlemen, anggota Dewan Perwakilan Daerah, presiden dan wakil presiden, serta Kepala Pemerintah Daerah (Pemda), seolah hanyalah asesoris dalam menata demokrasi. Padahal, demokrasi juga mensyaratkan tanggungjawab yang lebih besar dalam diri para penyelenggara negara yang terpilih.[ix]

Untuk menata hubungan pusat-daerah, hari ini Departemen Dalam Negeri (Depdagri) dan tim inter-departemen, sedang memformulasikan turunan dari Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah (UU 32/2004). Undang-undang ini adalah produk hukum yang merevisi Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 (UU 22/1999) tentang Pemerintahan Daerah. Undang-undang yang lama telah menelurkan Peraturan Pemerintah Nomor 25 Tahun 2000 (PP 25/2000) tentang Kewenangan Pemerintah dan Kewenangan Provinsi Sebagai Daerah Otonom. Di dalam Ketentuan Penutup, Pasal 238 ayat 1 Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 menyatakan bahwa: “Semua peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan pemerintahan daerah sepanjang belum diganti dan tidak bertentangan dengan Undang-Undang ini dinyatakan tetap berlaku.” Akibatnya, hingga hari ini PP 25/2000 tetap sah secara hukum, walau untuk beberapa hal, Pemerintah Provinsi/Kota/Kabupaten sehari-hari tidak lagi melaksanakan PP ini secara efektif.

Lahirnya UU 22/1999 ataupun UU 32/2004 membawa nilai-nilai baru yang mungkin tak selalu diamini semua orang. Daerah-daerah yang belum siap atau yang masih bertransformasi mengalami kesulitan mengadaptasi nilai baru[x] dari penerapan desentralisasi ini. Harus diingat kembali, semangat reformasi yang melahirkan konsepsi otonomi daerah harus mempertimbangkan distribusi yang adil atas segala aspek kehidupan untuk kesejahteraan masyarakat. Yang terjadi kemudian bukan “kebijakan atas nama rakyat”, melainkan sebuah euforia pemerintahan daerah. Pemilihan langsung kepala pemerintahan provinsi/kota/kabupaten kemudian menambah riuhnya implementasi otonomi daerah. Pemerintah Pusat seakan kewalahan membendung euforia yang disebabkan oleh UU 22/1999 apalagi turunan UU ini: PP 25/2000. Terkadang malah Pemerintah Pusat menjadi repot atas ketidak-sinkronan pelaksanaan peraturan di banyak daerah.

Setelah gelombang reformasi bergulir, kekuasaan rezim Orde Baru pun tumbang. Desakan reformasi untuk mengubah paradigma pemerintahan daerah dengan desentralisasi dan otonomi yang seluas-luasnya benar-benar menjadi kenyataan. Dikeluarkannya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 menjadi fondasi desentralisasi yang kuat. Paradigma pembangunan pun berubah dari sebelumnya yang segalanya diatur dari atas, menjadi sebaliknya. Daerah mempunyai kewenangan yang besar dari sebelumnya. Undang-undang ini memang lahir di lingkungan transisi dengan kecenderungan politik di parlemen lebih terfragmentasi dalam beberapa partai politik. Tak heran bila kelahirannya tetap diwarnai tarik ulur kepentingan yang kuat. Akibatnya, muncul beberapa pasal yang mengandung potensi permasalahan baru bahkan berujung konflik. Bahkan, dalam perjalanannya persoalan-persoalan dalam internal pemerintah sendiri, baik pusat maupun daerah, pun sering terjadi.[xi]

Keruwetan Peraturan sebagai Fondasi Konsep Otonomi Daerah: Kasus Peraturan Daerah “Bermasalah”

Banyak kasus terjadi, muncul banyak Peraturan Daerah (Perda) yang seakan “lari” dari induk peraturannya, atau bahkan dibuat tanpa “cantelan” peraturan yang lebih tinggi hierarkinya. Kesemrawutan ini menjadi entry barrier[xii] bagi investasi antar-provinsi atau juga investasi dari luar negeri[xiii]. Pemerintah, melalui Departemen Keuangan, mengkaji Perda-perda “bermasalah”, di antaranya[xiv]:

– Retribusi Ijin Komoditi Keluar Provinsi (Prov. Lampung)

– Retribusi Pengujian/Pemeriksaan Mutu Hasil Perikanan( Prov. Bangka Belitung, Prov. Jambi)

– Retribusi/Sumbangan Pembangunan Menara Telekomunikasi: (Tanjung Jabung – Jambi, Palembang, Bangka Tengah, Muara Enim)

– Pajak Hasil Tanaman Pertanian/Perkebunan dan Perikanan (Kab. Tapanuli Selatan, Kab. Lahat)

– Pemberian Ijin Pungutan Hasil Hutan Kayu/Tanaman: Kab. Sawah Lunto, Kab. Kerinci

– Retribusi Penyelenggaraan Angkutan Barang/Hasil Alam (Prov. Sumatera Utara, Kab. Siak)

– Penyediaan Tenaga Listrik Untuk Kepentingan Sendiri, Umum dan Usaha Penunjang Tenaga Listrik (Prov. Sumatera Selatan, Prov. Bengkulu)

– Retribusi Ijin Pemanfaatan dan Pungutan Hasil Hutan Produksi dan Hutan Tanaman (Kab. Kepulauan Riau, Kab. Tapanuli Selatan)

Setelah mengkaji dan melakukan sinkronisasi, di akhir bulan Juni ini Pemerintah Pusat, melalui Depdagri, akhirnya membatalkan 16 Perda yang dianggap bermasalah dari lima pemerintah kabupaten/kota di Kalimantan Selatan (Kalsel). Sebelum dibatalkan, “Mendagri telah memberikan surat teguran agar daerah yang bersangkutan mencabut atau membatalkan sendiri. Namun, karena tidak ada tanggapan, akhirnya Mendagri mengeluarkan keputusan pembatalan” dengan alasan peraturan itu bertentangan dengan perundangan yang lebih tinggi. Depdagri ternyata memiliki aturan untuk mengevaluasi seluruh Perda. Bila peraturan itu ternyata bertentangan dengan hukum yang sudah ada, setiap saat Mendagri bisa membatalkannya.[xv]

Pemerintah Daerah (Pemda) wajib mengevaluasi, menurut HM Isra Ismail, Kepala Biro Hukum Sekretariat Pemprov Kalsel, Pemda wajib mengevaluasi Perda yang ada dan berhati-hati dalam membuatnya. Selama ini sebuah Perda dianggap berlaku otomatis bila tidak ada teguran atau pembatalan dalam kurun 30 hari sejak ditetapkan pemerintah setempat[xvi].

Proses pembentukan peraturan perundangan sesungguhnya telah diatur dalam Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 (UU 10/2004) tentang Pembentukan Peraturan Perundangan. Proses pembatalannya seperti kasus Perda bermasalah yang dicabut oleh Mendagri ini, sayangnya, tak diatur secara eksplisit dalam Undang-undang ini.

Kata “batal” hanya ditemui di satu klausul di dalam Penjelasan UU 10/2004 Pasal 5 Huruf b, bahwa “Yang dimaksud dengan asas ‘kelembagaan atau organ pembentuk yang tepat’ adalah bahwa setiap jenis Peraturan Perundang-undangan harus dibuat oleh lembaga/pejabat Pembentuk Peraturan Perundang-undangan yang berwenang. Peraturan Perundang-undangan tersebut dapat dibatalkan atau batal demi hukum, apabila dibuat oleh lembaga/pejabat yang tidak berwenang.”

Kemudian kata “mencabut” juga ada di dalam Penjelasan UU 10/2004:

117. Jika materi dalam Peraturan Perundang-undangan baru menyebabkan perlunya penggantian seluruh atau sebagian materi dalam Peraturan Perundang-undangan lama, di dalam Peraturan Perundang-undangan baru harus secara tegas diatur mengenai pencabutan seluruh atau sebagian Peraturan Perundang-undangan lama.
118. Rumusan pencabutan diawali dengan frase “Pada saat Undang-Undang ini mulai berlaku”, kecuali untuk pencabutan yang dilakukan dengan Peraturan Perundang-undangan pencabutan tersendiri.
119. Demi kepastian hukum, pencabutan Peraturan Perundang-undangan hendaknya tidak dirumuskan secara umum tetapi menyebutkan dengan tegas Peraturan Perundang- undangan mana yang dicabut.

Selain itu juga, sesungguhnya dalam hierarki peraturan perundangan, “Peraturan Pemerintah” berada langsung di atas “Peraturan Daerah”. Tidak ada “Peraturan Menteri” (seperti Peraturan Mendagri untuk membatalkan Perda Kalsel ini) berdiri di antara keduanya[xvii].

Keruwetan pembentukan peraturan daerah ini-dan pembatalannya-menjadi suatu cermin dari keruwetan tata hubungan pusat-daerah, ditambah komplikasi proses pembentukan peraturan perundangan. Tarik-ulur pusat-daerah ini dipertegas dengan lamanya pembahasan RPP pengganti PP 25/2000 sebagai turunan UU 22/1999 yang masih sah berlaku. Asosiasi Pemerintah Provinsi Seluruh Indonesia (APPSI) menyerahkan Rekomendasi[xviii] Rapat Kerja Nasional Tahun 2006 Antar-Gubernur Seluruh Indonesia di Mataram, 20-22 Mei 2006, kepada Presiden Susilo Bambang Yudhoyono. Ada 9 pokok pemikiran untuk dipertimbangkan Presiden dalam rangka perumusan PP pengganti PP 25/2000 ini.

Rumusan pembagian kewenangan pusat dan daerah ini hingga hari ini masih ngendon di Depdagri bersama Tim Inter-departemen, di antaranya Departemen Hukum dan HAM Republik Indonesia. Ada 30 (tiga puluh)[xix] urusan pemerintahan yang terdiri dari urusan wajib yang berkaitan dengan pelayanan dasar, yaitu:

1. Pendidikan2. Kesehatan3. Pekerjaan Umum4. Penataan Ruang5. Perencanaan Pembangunan6. Perumahan

7. Pemuda dan Olahraga

8. Penanaman Modal

9. Tenaga Kerja

10. Pemberdayaan Perempuan dan Perlindungan Anak

11. KB dan Keluarga Sejahtera

12. Perhubungan

13. Komunikasi dan Informatika

14. Pertanahan

15. Kesbang dan Politik dalam Negeri

16. Pemberdayaan Masyarakat dan Desa17. Sosial18. Kebudayaan19. Statistik20. Arsip21. Lingkungan Hidup

22. Pertanian

23. Kehutanan

24. Energi dan Sumber daya Mineral

25. Kelautan dan Perikanan

26. Pedagangan

27. Perindustrian

28. Kependudukan dan Catatan Sipil

29. Koperasi dan UKM

30. Pemerintahan Umum dan Kepegawaian

Dari ketigapuluh pokok pelayanan dasar ini, ada hal-hal khusus yang terkadang seakan menjadi kendala Pemda sehingga tak bisa berusaha secara optimal. Salah satu [contoh masalah dan] usulan solusinya adalah dengan:

… mempercepat proses amandemen UU No 21 Tahun 1992 tentang Pelayaran yang berpihak pada otonomi daerah. UU No. 21 tahun 1992 tersebut dalam pemikiran banyak pihak bersifat sentralistik dan rancu. Kerancuan itu antara lain, tercermin melalui pengalihan tugas pemerintah dalam pelayanan kepelabuhanan oleh badan usaha yaitu PT Pelindo, sehingga tidak ada pemisahan secara tegas antara fungsi operator dan regulator pelabuhan. Hal ini telah menyebabkan kerugian negara yang bersifat akumulatif dari tahun ke tahun dan secara konsisten memelihara ekonomi biaya tinggi (high cost economy), menurunkan daya saing Indonesia di kancah global, yang pada gilirannya telah sangat menghambat pertumbuhan ekonomi nasional kita. Karena itu undang-undang ini perlu diamandemen, termasuk untuk mengembalikan pengelolaan pelabuhan kepada pemerintah daerah setempat.[xx]

Analisis Institusionalis atas Konsepsi Otoda dan atas Masalah Pembagian Kewenangan Pusat-Daerah

Yang memang terjadi di Indonesia di Era Reformasi ini adalah ketidakpastian garis fungsi dan kewenangan antara pusat dan daerah. Ada masalah mendasar antara principal (Pemerintah Pusat) dan agent (Pemda) di sini. Peraturan perundangan yang lahir di Indonesia pasca-1998 seakan menjadi bentuk euforia reformasi [dari Pemda] yang kemudian perlu diatur kembali [oleh Pemerintah Pusat]. Belajar tata peraturan perundangan dan tata hubungan rakyat dan pemerintah di zaman dulu, Douglass C. North menganalisis semua ini berawal dari hubungan principal-agent:

… [Common and Roman] law did not accommodate each other very well to begin with. This was particulary true in cases of moral hazard and assymetric information in insurance contracts as well as those associated with fraud in exchange … [C]ases seldom laid down a particular rule because it was virtually impossible to separate custom from the facts. The habit was to leave the jury with the custom and the facts and the judge would charge the jury to determine and apply the custom when supported by the facts … [A]mong such developments can be included the recognition of the responsibility of the principal for his agent. This spawned both a benefit and a cost. It allowed the merchant to expand his scope of operation via a series of agents. At the same time it created a principal-agent problem. Initially this legal recognition was in effect only for well known agents of the principal. The fact that credit was generally given to the agent because it was generally believed he was acting for his master provided an obvious opportunity for the agent to benefit himself. At the same time, however, the privilege was also used to control the principal-agent problem.[xxi]

Hubungan principal-agent di Indonesia yang selama 30 tahun terbentuk ini mempunyai path dependence, atau ketergantungan daerah akan pusat yang susah diubah dalam waktu semalam. Untuk mengimplementasikan nilai-nilai baru (otonomi daerah atau desentralisasi kewenangan di beberapa bidang atau aspek kehidupan), halangan path dependence ini disebabkan oleh keterbatasan latarbelakang budaya, informasi dan pengetahuan Pemda itu sendiri.

The viability, profitability, and indeed survival of the organizations of a society typically depend on the existing institutional matrix. That institutional structure has brought them into existence; and their complex web of interdependent contracts and other relationships has been constructed on it. Two implications follow. Institutional change is typically incremental and is path dependent.[xxii]

North juga menambahkan bahwa:

Path dependence is still an incompletely understood phenomenon that constrains the choice set over time. It is clearly related to the receptivity of a belief system to institutional and technological innovation. The foregoing emphasis on the limited capacity of humans to solve the complex problems we have faced throughout history can explain the diversity of economic perfomance in the past (and present) but there is the dynamic history to be written of the process of change which, while it must include our very imperfect perceptions as a part of that process, must explain the phenomenal growth that has occurred. This story must incorporate the interplay between the three strands of economic history-institutional, demographic, and stock of knowledge-over time.[xxiii]

Yang kemudian terjadi adalah Pemda yang sangat path-dependent, atau tidak mempunyai informasi komprehensif tentang satu peraturan perundangan atau tentang pengambilan kebijakan yang “bijak”. Para pengambil keputusan di daerah akhirnya membuat Perda yang dipandang bukan untuk kemaslahatan masyarakat di daerahnya, atau dinilai lari dari peraturan perundangan di atasnya. Potensi oportunisme dan rent-seeking behaviour dari Pemda ini didasari atas ketidakmampuan mereka membiayai diri/organisasinya, atau bahkan menutup lobang utang yang dibuat sebelumnya. Keputusan Pemda yang cenderung rent-seeking ini dianalisis oleh Bruno S. Frey[xxiv] sebagai berikut:

They have to please the political decision makers in the centre to obtain funds … [T]he local politicians’ rent seeking activities also encompass subsidies to cover budget deficits. Such an institutional landscape fosters fiscal irresponsibility at the local level. As this “irresponsibility” is a direct consequence of the high degree of centralisation, it does not occur when the local politicians have the competence to balance revenues and expenditures in their own jurisdiction. If it turns out that they are incapable of doing so, the citizens will [or must] throw them out of office.[xxv]

Pernah diungkapkan oleh beberapa pegawai pemerintah provinsi berbeda yang pernah saya temui, bahwa beberapa Perda-perda yang “bermasalah” ini memang sebagai usaha “meningkatkan Pendapatan Asli Daerah”. Efisiensi operasional bukanlah kata favorit di kantor pemerintahan daerah. Yang terjadi kemudian adalah tindakan-tindakan untuk menghasilkan lebih besar lagi daripada menghemat biaya operasional.

Dari masalah-masalah yang dianalisis Frey, disampaikan bahwa selama ini yang dikenal secara umum adalah konsep pemerintah dan teritori sebagai hubungan one to one. Frey juga mengungkapkan bahwa telah teridentifikasi di berbagai belahan dunia bahwa ada dua jenis hubungan antara pemerintahan dan daerah kekuasaan atau teritori (2000, 2-4):

(1) Multiple Governments Associated with the Same Territory;
(2) Governments Without Territory.

Tak pernah terpikirkan secara luas akan konsep beberapa instansi pemerintahan yang mempunyai berwenang atas satu daerah (Multiple Governments Associated with the Same Territory). Di titik ekstrem yang satu lagi, pemerintahan malah tidak mempunyai daerah yurisdiksi sama sekali namun bisa mempunyai “kekuatan” sebagai penegak hukum. Contoh yang terakhir adalah Mahkamah Internasional di Den Haag atau Persatuan Bangsa-bangsa.

Frey memberikan satu usulan radikal namun mungkin bisa menjadi alternatif solusi bagi tata hubungan Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah di Indonesia. Seperti halnya sebuah institusi komersial, Frey mengusulkan agar institusi seperti Pemerintah-pemerintah Daerah (yang wilayah administratifnya dibatasi atas satu atau beberapa aspek[xxvi]) seharusnya dikompetisikan. Pemerintah Pusat kemudian menjadi semacam wasit atau fasilitator dari “pemain-pemain di arena” ini.

Selama ini, melalui peraturan perundangan yang terkait dengan tata hubungan pusat-daerah, terciptalah “pembatasan peluang kompetisi” yang sehat antar-Pemda yang dibuat secara sengaja atau tidak sengaja oleh Pemerintah Pusat. Akibatnya, pemerintah tak bisa menyediakan “public services at low cost”, yang lebih populer dikenal dengan istilah government failure. Di ujung hari, Pemda kemudian akhirnya juga menimbulkan “ketidakadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia” karena sibuk mengejar Pemasukan Asli Daerah (PAD) daripada memikirkan kesejahteraan masyarakat secara komprehensif.

Dengan usulan Frey akan kompetisi sehat antar-provinsi atau antar-daerah, diciptakanlah aturan main terkait dengan funding dan public tax yang bukan didasari atas perilaku oportunis atau rent-seeking tadi. Frey memberi contoh:

In Switzerland, a multitude of governmental units exist, some of which come close to FOCJ [functional, overlapping, competing jurisdictions]. In addition to the 26 cantons, there are roughly 8,000 communes of various forms. The most important are the 2,940 political communes which define citizenship (i.e. a Swiss is not citizen of the nation but of a political commune). These communes have considerable autonomy, in particular they have wide-ranging authority to impose income and property taxes. As a consequence, the tax rates between neighbouring political communes may strongly differ – a factor inducing political competition between communes, and bundles of public services and taxes favorable to the citizens. In addition to political communes, there are roughly 5,000 overlapping, functional special communes. The most important are school communes offering education for the children of one or several political communes. They are public jurisdictions levying their own taxes, whose rate is determined by a citizens’ meeting. Other functional, democratic, and overlapping communes are those established by the protestant and catholic churches. A citizen may freely choose to which one he or she desires to belong, but once a member, one has to pay an appropriate tax. In addition to these and other types of communes, there are many thousands of “communal units” (“Gemeindeverb√§nde” or “Zweckverb√§nde”) founded by the communes to deal with specific tasks such as canalisation, hospitals, old people’s homes or refuse collection. These units have, however, no independent power to tax and there are rarely direct participation rights by the citizens. This short discussion of the Swiss federal system at the local level (see more extensively DE SPINDLER [1998]) shows that FOCJ are a practical possibility, but that they have not yet been developed to their full extent (halaman 14).

Rekomendasi

Konsep otonomi daerah yang belum tuntas ini harus segera disikapi dengan pemikiran multi-dimensi. Atas pemikiran Frey di atas ini, saya kemudian meyakini pemikiran Frey tentang fungsi sebuah pemerintahan tanpa teritori atau daerah kewenangan, namun pemerintahan ini bisa memiliki kewenangan penuh atas banyak teritori lain. Yang saya maksud dalam hal ini adalah Pemerintah Pusat.

The point was to demonstrate that, in a meaningful sense, governments need not have a territorial monopoly. Moreover, the purpose was to show that the idea of governments without monopoly is no utopia at all. Rather, the opposite is the case: increasingly, the territorial monopoly of governments is threatened by the non-territorial units identified. Thus, much of the literature on globalisation has been motivated by the fear that territorial national governments have lost significant power relative to global firms. I wish to argue that the territorial monopoly of governments is not only threatened by global firms, but by many other global actors, such as international action groups or sports associations. But, in contrast to much of the literature on globalisation, I do not see the power of territorial states vanish; rather, relative power has shifted to non-territorial governments.[xxvii]

Selanjutnya saya juga meyakini bahwa daerah bisa memperbaiki kinerjanya dengan “kompetisi sehat antar-Pemda” dengan masing-masing mempunyai keunikan. Daerah juga bisa menggali keunikan dan potensinya dan “menjual” kepada investor-investor di luar daerahnya[xxviii].

Untuk mencapai tahapan sebuah konsep otonomi daerah atas nama “keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia”, Pemerintah Pusat dan Pemda harus membuat “kesepakatan kontrak kerja” yang jelas. Williamson kemudian menegaskan akan pentingnya kontrak internal organisasi, yang mungkin bisa digunakan untuk sebuah organisasi besar seperti Republik Indonesia ini:

The contract law of internal organisation is more obscure. Some describe it as that of the employment relation (Coase, 1937; Barnard, 1938; Simon, 1951; Masten, 1988). Although there is much to be said for the that formulation, transaction cost economics maintains that the implicit contract law of internal organisation is that of forbearance. But for forbearance, the efficacy of fiat would be seriously degraded. Consider, for example, the external and internal procurement of an identical component. Whereas courts routinely grant standing to firms should there be disputes over prices, the damages to be ascribed to delays, failures to quality, and the like, courts will routinely refuse to hear disputes between one internal divisions and another over identical technical issues. Access to the courts being denied, the parties must resolve their disputes internally-which is to say hierarchically. Accordingly, hierarchy is its own court of ultimate appeal.[xxix]

Pembagian kewenangan pusat-daerah hanya sepenggal bagian dari kontrak ini. Rancangan Undang-undang (RUU) Administrasi Pemerintahan atau Administrasi Negara[xxx] juga harus menjadi satu paket dalam kontrak pusat-daerah ini. RUU Administrasi Pemerintahan/Negara ini disusun untuk mengatur sistem, proses dan prosedur penyelenggara negara dalam mengambil keputusan. RUU ini dimaksudkan untuk meningkatkan kualitas penyelenggaraan administrasi pemerintahan, yang dapat mempengaruhi secara proaktif proses dan prosedur administrasi pemerintahan. RUU ini juga diperlukan untuk menciptakan birokrasi yang semakin baik, transparan dan efisien. Karenanya, RUU ini juga merupakan instrumen untuk sebagai upaya untuk mengurangi Kolusi, Korupsi dan Nepotisme. RUU ini seyogyanya juga mengatur tata cara administrasi negara yang membuka ruang kompetisi antar-daerah, dan pemerintah pusat sebagai wasitnya.[xxxi]

Pembuatan peraturan perundangan sebagai kontrak yang jelas (untuk menjaga tata hubungan pusat-daerah adalah awal sebuah konsep otonomi daerah yang konkret. Saya juga mengusulkan tahapan-tahapan kerja, seperti ilustrasi bagan di atas:

  1. Tahap Fondasi atau tahap penulisan “kontrak” atau pembuatan peraturan perundangan yang menempatkan Pemerintah Daerah sebagai pemain-pemain yang akan berkompetisi atau berkooperasi untuk memperbaiki kinerja di daerah.
  2. Tahap Penegakan Hukum adalah tahap di mana sesama “pemain” ini kemudian menaati dan bekerjasama.
  3. Tahap Ekuilibrium adalah tahap di saat sesama pemain bisa menciptakan kestabilan situasi di masing-masing daerah, dan bersinergi dengan daerah lain di Indonesia.

Di luar tahapan-tahapan kerja ini, faktor stabilisasi politik tetap harus menjadi syarat mutlak yang harus difasilitasi Pemerintah Pusat.

Kesimpulan

Indonesia dengan 17.000 pulau yang belum tergarap secara optimal, dan dengan 220 juta penduduk yang belum secara adil menikmati kemakmuran kesejahteraan dari kekayaan dan sumber daya yang melimpah ini, diharapkan segera berubah dengan membuat konsepsi otonomi daerah yang berkeadilan sosial secara merata. Konsep “kompetisi” antar-daerah dengan segala potensi alam dan budayanya yang disinggung oleh Frey, kemudian menjadi satu pemikiran untuk memperbaiki kondisi ini. Walau masih perlu ada kajian lanjutan untuk bidang-bidang yang bisa dikompetisikan, perebutan kewenangan pusat dan daerah yang muncul ke permukaan ini segera dituntaskan dengan menempatkan pemerintah pusat sebagai wasit, dan pemerintah- Pemda sebagai pemain yang berlomba atas nama kemaslahatan masyarakat di daerahnya. Pembicaraan awal antara Presiden dan kepala pemerintah negara tetangga-mungkin tentang wacana “sewa pulau” yang mengatasnamakan rakyat Indonesia-bukanlah suatu hal yang tabu disampaikan ke masyarakat. Awal yang baik adalah dengan mengikutsertakan pemerintah daerah secara lebih aktif lagi, dengan memperhatikan pemikiran-pemikiran di atas ini. Untuk lebih terstruktur, sebuah tahapan kerja pusat-daerah yang lebih komprehensif.

Jakarta, 23 Juni 2006


[i] Kawasan Ekonomi Khusus Indonesia ini diterjemahkan ke dalam bahasa Inggris sebagai Special Economic Zone atau SEZ.[ii] Menteri Boediono dalam wawancara dengan harian Bisnis Indonesia, 23 Juni 2006 halaman 4, tentang pemberian kewenangan ke Pemerintah Singapura untuk mengelola satu wilayah di Bintan, dinyatakan “Tidak menjawab secara jelas. Menurut dia, hal tersebut akan dibahas dalam komite bersama. Sampai saat ini, katanya, pembahasan yang dilakukan belum spesifik. Saat ini, tambahnya, masih dicari titik-titik kerja sama sebagai upaya memperbaiki implementasi yang sudah lebih dahulu dilakukan.”[iii] Ibid, berita yang sama.[iv] Ibid, berita yang sama: Untuk mengkaji ini, Pemerintah telah membentuk Tim Nasional Pengembangan KEKI berdasarkan surat keputusan Menko Perekonomian Nomor 21/Menko/03/2006.[v] Kompas, 8 Juni 2006, halaman 5.[vi] Medan, Batam, Palembang, Jakarta, Bandung, Semarang, Surabaya, Yogyakarta, dan Makassar.

[vii] Rating untuk media massa ini terkait dengan distribusi produk komersial (consumer products) yang diiklankan di media massa. Rating terutama dilakukan di 9 (sembilan) kota besar di Indonesia, terkait dengan populasi dan potensi daya beli masyarakatnya.

[viii] Data diambil dari situs resmi ASEAN, www.aseansec.org per bulan Maret 2006.

[ix] Diambil dari situs www.csis.or.id atas artikel “Kini, Giliran Papua” yang juga dimuat di harian Seputar Indonesia, 27 Maret 2006.

[x] Kesulitan mengadaptasi nilai atau peraturan perundangan yang baru ini disebabkan antara lain atas ketidaksamaan pemahaman bahkan sekadar pengetahuan (asymmetric information) tentang konsep otonomi daerah. Paradigma lama yang sentralistis mendukung lambannya pemahaman ini, lalu tidak derasnya arus informasi masuk ke daerah atau antar-daerah dari pusat juga menjadi kemungkinan penyebabnya. Salah satunya, nilai-nilai yang tidak lagi “meminta petunjuk Bapak Presiden” sebelum menetapkan kebijakan di daerahnya, mungkin harus diterapkan bertahap mengingat kendala eksternal suatu daerah, terutama yang jaraknya jauh dari Jakarta.

[xi] Ignatius Kristanto, Otonomi Daerah: Terjepit Tarikan Pusat dan Masyarakat, Kompas, 2 Juni 2006, halaman 8.

[xii] Entry barrier ada yang alami, ada legal/protektif. Yang alami di antaranya adalah biaya investasinya besar (fixed cost), differentiated product; sedang yang protektif biasanya diciptakan oleh pemerintah seperti peraturan pemerintah, selain itu juga bisa berupa paten, peraturan mobil nasional (hanya boleh perusahaan tertentu), atau asosiasi profesi yang boleh ikut dalam suatu proses/aktivitas pasar (seperti MAPI/Masyarakat Penilai Indonesia)

[xiii] Investasi masuk bisa berupa foreign direct investment atau bisa berupa investasi melalui bursa saham.

[xiv] Diambil dari presentasi Prof. Mardiasmo atas kelas umum di Program MPKP Sore, Fakultas Ekonomi, 15 Mei 2006, yang disampaikan juga ke peserta dari Workshop Training of Trainers (ToT) Kursus Keuangan Daerah (KKD) dan Latihan Keuangan Daerah (LKD), 14 Maret 2006.

[xv] Kompas, 22 Juni 2006, halaman 4.

[xvi] Proses penetapan peraturan secara otomatis ini hanya untuk permasalahan penetapan internal pemerintah provinsi/daerah yang tertuang dalam Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundangan Lampiran huruf D-Penutup nomor 145: “Jika dalam waktu paling lambat 30 (tiga puluh) hari Gubernur/ Bupati/Walikota tidak menandatangani rancangan peraturan daerah yang telah disetujui bersama antara Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dan Gubernur atau Bupati/Walikota, maka dicantumkan kalimat pengesahan setelah nama pejabat yang mengundangkan yang berbunyi : Peraturan Daerah ini dinyatakan sah.” Proses pembatalan perda ini oleh Mendagri adalah satu masalah tersendiri yang sesungguhnya tak diatur atau ditegaskan dalam UU 10/2004 ini.

[xvii] Lihat UU 10/2004 Pasal 7 tentang Jenis dan Hierarki Peraturan Perundang-undangan.

[xviii] Lembar Rekomendasi terlampir.

[xix] Dikutip dari situs resmi Direktorat Jenderal Otonomi Daerah www.ditjen-otda.go.id per 15 Juni 2006.

[xx] Rekomendasi Rapat Kerja Nasional Tahun 2006 APPSI (Asosiasi Pemerintah Provinsi Seluruh Indonesia), diikrarkan oleh 33 Gubernur Kepala Pemerintahan Provinsi Seluruh Indonesia, di Mataram 20-22 Mei.

[xxi] Douglass North, The Evolution of Efficient Markets in History, 1989, halaman 4.

[xxii] ——————-, Where have we been and where are we going?, 1995, halaman 9.

[xxiii] ——————-, Economic Performance Through Time: The Limits to Knowledge, 1999, halaman 19.

[xxiv] Bruno S. Frey adalah periset dari Institute for Empirical Research in Economics, University of Zurich.

[xxv] Bruno Frey, A Utopia? Government without Territorial Monopoly, Juni 2000, halaman 7.

[xxvi] ————–, halaman 5, “… they differ over space due to: geographical and physical characteristics, e.g. between mountainous regions and planes; or between rural areas and cities; ethnicity, culture and traditions; economic structure, e.g. with respect to the share of agricultural and industrial production and services; and social structure, e.g. with respect to income distribution, the proportion of young families with children and retired persons.”

[xxvii] Bruno S. Frey, Working Paper No. 47, A Utopia? Government without Territorial Monopoly,Juni 2000, halaman 4.

[xxviii] Investor luar daerah ini termasuk investor dalam dan luar negeri, juga termasuk penduduk luar daerah yang membayar lebih banyak (dibanding penduduk daerah tersebut) karena ia ingin memanfaatkan sumber daya yang ada di daerah tersebut.

[xxix] Oliver E. Williamson, The Economic Analysis of Institutions and Organisations – in General and with Respect to Country Studies, OECD Working Papers No. 133, 1993, halaman 14.

[xxx] Dikutip dari www.kapanlagi.com, RUU ini menurut Taufiq [Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara], salah satu manfaatnya adalah untuk menciptakan tertib penyelenggaraan administrasi pemerintahan dan mencegah penyalahgunaan wewenang. “Tujuan UU ini adalah untuk memperbaiki sistem penyelenggaraan administrasi pemerintahan dan menciptakan birokrasi yang transparan, efisien dan akuntabel,” katanya.

[xxxi] RUU ini bisa dikaji lebih lanjut dengan pendekatan institusionalis tersendiri. Bonding-bridging bisa membantu pengkajian untuk perumusan RUU ini lebih komprehensif lagi.

 
1 Komentar

Ditulis oleh pada Juni 10, 2007 in Indonesia, otonomi daerah, public policy

 

Rakernas APPSI 2006


REKOMENDASI RAKERNAS APPSI TAHUN 2006 DI MATARAM PROVINSI NUSA TENGGARA BARAT

APPSI memahami otonomi daerah sebagai format Pemerintahan yang diamanatkan oleh Pasal 18 UUD 1945, dan karena itu, UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah selanjutnya menetapkan agar Pemerintah mengambil prakarsa untuk menyesuaikan seluruh peraturan perundang-undangan yang isi dan substansinya bertentangan dan atau tidak sesuai dengan prinsip-prinsip otonomi daerah dalam kerangka tata kelola pemerintahan yang baik. Kenyataan tentang masih banyaknya peraturan perundang-undangan seperti itu telah menjadi salah satu penyebab utama dari terjadinya berbagai kerancuan dan kendala dalam implementasi otonomi daerah. Akibatnya, harapan rakyat yang demikian besar akan lahirnya praktek penyelenggaraan pemerintahan yang baik, dalam hal ini, penyelenggaraan pelayanan publik, pemberdayaan masyarakat dan pencapaian sasaran-sararan pembangunan di daerah, tidak sepenuhnya dapat terwujud.

Beban berat yang harus dipikul oleh Pemerintah Daerah karena tidak terpenuhinya harapan masyarakat tersebut, tidak mungkin lagi bisa ditanggung oleh Pemerintah Daerah sendiri. Ia mengharuskan adanya langkah-langkah konstruktif dan korektif dari Pemerintah, khususnya menyangkut review dan revisi terhadap seluruh peraturan perundang-undangan sebagaimana disebutkan di atas.

Atas dasar pemahaman ini, maka setelah membahas dan mencermati pokok-pokok pikiran yang lahir dalam Rakernas APPSI Tahun 2006 di Mataram, maka dengan ini direkomendasikan kepada Presiden agar mengambil langkah-langkah sebagai berikut:

1. Menyusun dan menetapkan peraturan pemerintah tentang kewenangan Gubernur sebagai wakil pemerintah pusat di daerah. Kewenangan dimaksud seyogyanya dirumuskan secara rinci berkenaan dengan seluruh sektor penyelenggaraan pemerintahan yang karena sifatnya atau kepentingannya dianggap lebih tepat jika dilaksanakan oleh Gubernur. Selanjutnya, PP dimaksud juga harus merumuskan hak-hak keuangan Gubernur yang dilimpahkan kepadanya sebagai konsekuensi dari penyelenggaraan tanggungjawabnya sebagai wakil pemerintah pusat.

2. Memprakarsai pengajuan konsep amandemen terhadap UUPA No 5 Tahun 1960 agar selaras dengan asas desentralisasi, demi menampung tuntutan pelayanan sektor pertanahan akibat perkembangan jumlah penduduk, kemajuan ilmu pengetahuan dan teknologi, perubahan tata ruang, kepastian hak-hak atas tanah, termasuk hak ulayat/adat. Untuk itu diperlukan “data base” pertanahan yang baik dalam rangka percepatan pelayanan pertanahan demi menunjang pembangunan daerah melalui desentralisasi pelayanan publik dan disertai pelimpahan Personil, Peralatan, Pembiayaan dan Dokumen (P3D) kepada Pemerintah Daerah. Selanjutnya agar Presiden menangguhkan pelaksanaan Perpres No 10 Tahun 2006 tentang Badan Pertanahan Nasional dan melakukan peninjauan kembali serta merevisi Perpres No 10 Tahun 2006. Hal ini diperlukan agar substansi Perpres tersebut tidak lagi bertentangan atau selaras dengan UU No. 32 Tahun 2004 yang telah menetapkan administrasi pertanahan sebagai salah satu kewenangan wajib pemerintah daerah.

3. Merespons secara positif prakarsa APPSI bersama DPD RI mempercepat proses amandemen UU No 21 Tahun 1992 tentang Pelayaran yang berpihak pada otonomi daerah. UU No. 21 tahun 1992 tersebut dalam pemikiran banyak pihak bersifat sentralistik dan rancu. Kerancuan itu antara lain, tercermin melalui pengalihan tugas pemerintah dalam pelayanan kepelabuhanan oleh badan usaha yaitu PT Pelindo, sehingga tidak ada pemisahan secara tegas antara fungsi operator dan regulator pelabuhan. Hal ini telah menyebabkan kerugian negara yang bersifat akumulatif dari tahun ke tahun dan secara konsisten memelihara ekonomi biaya tinggi ( high cost economy ), menurunkan daya saing Indonesia di kancah global, yang pada gilirannya telah sangat menghambat pertumbuhan ekonomi nasional kita. Karena itu undang-undang ini perlu diamandemen, termasuk untuk mengembalikan pengelolaan pelabuhan kepada pemerintah daerah setempat.

4. Menyerahkan kewenangan administrasi penanaman modal PMA dan PMDN kepada pemerintah daerah sesuai dengan ketentuan UU 32Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Berkaitan dengan pelaksanaan Inpres Nomor 3 Tahun 2006 tentang iklim investasi, khususnya pemberian insentif kepada investor, selayaknya dilakukan secara bottom up dengan mempertimbangkan kebutuhan investasi di daerah. APPSI juga secara tulus dan obyektif mendukung rencana pemerintah untuk menetapkan “special investment zone” di beberapa Provinsi, dengan harapan agar regulasi sektor perdagangan, industri, manufaktur, kepelabuhanan, layanan transportasi, dan ketenagakerjaan yang ditetapkan di wilayah tersebut bersifat khusus, dalam arti penerapan regulasi yang berbeda dari apa yang berlaku secara nasional, sehingga menjadi stimulus bagi investor untuk masuk ke wilayah tersebut.

5. Memberi perhatian yang serius dan konsisten terhadap kenyataan Indonesia sebagai negara kepulauan terbesar di dunia, yang dalam konteks administrasi pemerintahan dengan sendirinya memiliki Provinsi-Provinsi yang berciri khusus karena terdiri atas pulau-pulau yang banyak, bukan daratan yang bersifat utuh. Provinsi-provinsi maritim tersebut menyelenggarakan pelayanan umum, pemberdayaan masyarakat dan pembangunan di kawasan geografis yang penuh dengan kendala dan lingkungan sosial ekonomi dengan pilihan aktifitas yang relatif terbatas. Karena itu diperlukan perlakuan khusus dengan memberi wewenang pengelolaan atas sumber daya alam yang berada di laut, serta memberi tambahan subsidi melalui format DAU yang mempertimbangkan luas wilayah laut di lingkungan masing-masing Provinsi itu sebagai dasar pengalokasian DAU atau DAK, tambahan itu dapat di arahkan secara khusus untuk pemberdayaan ekonomi masyarakat serta perbaikan layanan pendidikan, kesehatan, dan transportasi lokal.

6. Menetapkan wilayah-wilayah perbatasan negara sebagai halaman depan RI, yang diwujudkan melalui perencanaan pembangunan yang bersifat khusus, yang alokasi anggarannya diambil dari APBN. Pemerintah Daerah Provinsi dan Kabupaten bertanggung jawab mendukung sepenuhnya pembangunan wilayah perbatasan. Hal ini penting mengingat keterbatasan kemampuan dana, teknis perencanaan, dan peralatan yang dimiliki oleh Pemerintah Daerah. Pada saat yang sama, Pemerintah Daerah menyadari semakin luasnya bahaya dan kerawanan-kerawanan di sektor sosial, hukum, pengelolaan lingkungan, dan keamanan di wilayah-wilayah perbatasan itu, akibat keterbelakangan sosial ekonomi dan infrastruktur yang melekat pada eksistensi wilayah perbatasan selama ini. Karena itu, Presiden seyogyanya memberi perhatian khusus terhadap pembangunan wilayah perbatasan yang secara langsung akan membuka lapangan kerja baru bagi masyarakat Indonesia. Keberhasilan pembangunan wilayah perbatasan juga akan menaikkan martabat kita sebagai bangsa dan negara dalam pergaulan dunia.

7. Mempertimbangkan usul-usul yang telah disampaikan oleh para Gubernur di Sumatra, Jawa, Sulawesi, Kalimantan, dan Papua yang di wilayahnya terdapat kawasan perkebunan besar (BUMN) agar laba bersih dari usaha perkebunan negara dapat dikenakan ketentuan bagi hasil untuk daerah secara proporsional, dan agar dana ” Community Development ” dari BUMN tersebut dapat disalurkan melalui APBD masing-masing Provinsi. Dua hal ini, dibutuhkan untuk mendukung penyelenggaraan pembangunan daerah yang lebih tepat guna dan tepat sasaran.

8. Menetapkan secara definitif batas kewenangan pemerintah dan pemerintah daerah dalam hal pemberian ijin jasa pos telekomunikasi serta frekwensi radio dan televisi yang berskala lokal, seperti untuk komunikasi ORARI, RAPI, Konsesi, Penyiaran Radio dan TV Lokal. Ini diperlukan karena frekwensi sebagai ranah pelayanan publik tidak seluruhnya dikelola secara sentral, walaupun regulasinya ditetapkan secara nasional. Pengelolaan perijinan dapat diatur secara bertingkat sesuai ruang lingkup jangkauan penyiaran, seraya tetap mengacu kepada ketentuan yang bersifat nasional itu. Ini diperlukan guna menghindari konflik kewenangan yang berkepanjangan antara pemerintah dan pemerintah daerah, serta memberi kepastian hukum dan kepastian pelayanan yang baik kepada masyarakat pengguna jasa frekwensi.

9. Mendukung upaya pemerintah menerbitkan produk hukum yang tepat untuk melindungi aparat pemerintah dan pemerintah daerah dari kemungkinan diperlakukan tidak adil dan sewenang-wenang oleh aparat penegak hukum tanpa dasar bukti awal yang kuat dan benar. Perlakuan seperti itu telah secara sistematis merusak citra pemerintah, menurunkan gairah kerja dan daya prakarsa aparatur serta menghambat penyelenggaraan administrasi pemerintahan di daerah. APPSI mengharapkan agar proses pengajuan aparat pemerintah untuk diperiksa oleh instansi Kepolisian, Kejaksaan, KPK, atau Timtas Tipikor dilakukan setelah terlebih dahulu melewati pemeriksaan oleh aparat pengawas fungsional (Bawasda, Inspektorat Jenderal, Inspektur Utama, BPKP, BPK), sehingga berita tentang pemeriksaan terhadap mereka tidak secara serta merta menjadi konsumsi publik, pada hal belum tentu bisa secara lengkap memenuhi syarat-syarat penuntutan.

Demikian Rekomendasi Rakernas APPSI kami sampaikan kepada Presiden RI semoga mendapat perhatian, apresiasi dan tindaklanjut sebagaimana mestinya, demi segera terwujudnya penyelenggaraan Pemerintahan Nasional yang lebih baik.

1 Bali: Dewa Made Beratha
2 Bangka Belitung: A. Hudarni Rani
3 Banten: Hj. Ratu Atut Chosiyah
4 Bengkulu: Agusrin M. Najamudin
5 D.I. Yogyakarta: Sri Sultan Hamengku Buwono X
6 DKI Jakarta: Sutiyoso
7 Gorontalo: Fadel Muhammad
8 Jambi: Anthony Zeidra Abidin
9 Jawa Barat: Nu’man A Hakim
10 Jawa Tengah: Mardiyanto
11 Jawa Timur: Imam Oetomo
12 Kalimantan Barat: Usman Ja’far
13 Kalimantan Selatan: H. Arifin
14 Kalimantan Tengah: A. Teras Narang, SH.
15 Kalimantan Timur: H. Suwarna Abdul Fatah
16 Lampung: Sjachrudin ZP
17 Maluku: Karel Albert Ralahalu
18 Maluku Utara: Thaib Armaiyn
19 Nanggroe Aceh Darussalam: Mustafa Abubakar
20 Nusa Tenggara Barat: Lalu Serinata
21 Nusa Tenggara Timur: Piet Alexander Tallo
22 Papua: M.E.S. Situmorang
23 Riau: Rusli Zainal, SE
24 Sulawesi Selatan: Syahrul Y. Limpo
25 Sulawesi Tengah: H.B. Paliudju
26 Sulawesi Tenggara: Ali Mazi
27 Sulawesi Utara: S.H. Sarundajang
28 Sumatera Barat: Gamawan Fauzi
29 Sumatera Selatan: Syarial Oesman
30 Sumatera Utara: Rudolf Pardede
31 Irian Jaya Barat: Abraham O. Atururi
32 Sulawesi Barat: H. Samsul Arief Rivai
33 Kepulauan Riau: Ismeth Abdullah

*Diambil dari situs http://www.appsi-online.com
 
1 Komentar

Ditulis oleh pada Juni 10, 2007 in otonomi daerah

 

Desentralisasi Penyiaran


Sebuah ruang operasional radio di Garut

Desentralisasi penyiaran dan pemusatan kekuatan ekonomi penyiaran televisi

oleh Amelia Day

Undang-undang Nomor 32 Tahun 2002 lahir dari semangat reformasi; adanya peran penuh civil society dalam pengaturan penyiaran. Undang-undang yang juga lahir dari semangat ini adalah Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundangan. Masyarakat sipil mempunyai hak untuk memberikan masukan secara lisan atau tertulis dalam rangka penyiapan atau pembahasan rancangan undang-undang dan rancangan peraturan daerah.

(Menuju Visi Indonesia 2030, oleh Hartato Sastrosoenarto)

Di sisi lain semangat reformasi juga melahirkan otonomi daerah dengan disahkannya Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah yang kemudian diganti menjadi Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Dari 26 (dua puluh enam) provinsi di masa pemerintahan Soeharto, hari ini jumlah provinsi bertambah menjadi 33 (tiga puluh tiga), dan mungkin akan terus bertambah.

Undang-undang yang juga lahir setelah krisis moneter 1998 adalah Undang-undang Nomor 5 Tahun 1999 tentang Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat yang merupakan produk hukum yang terlambat muncul dibanding produk yang sama di negara-negara tetangga.

Konstitusi, perundangan, dan peraturan yang lahir di Era Reformasi merupakan pegangan sebuah institusi besar bernama Indonesia untuk tumbuh dan berkembang. Di tengah arus globalisasi yang tak terbendung lagi, Indonesia dengan 17.000 pulau mencoba menerapkan sebuah aturan main yang tak lagi sentralistis.

Dengan latar belakang ini, saya melihat adanya keterkaitan antar-peraturan ini dengan permasalahan dunia penyiaran, khususnya isu “monopoli kepemilikan televisi” dari Jakarta. Ada tiga fokus analisis:

1. Yang menjadi perhatian utama dari tulisan ini adalah kasus peraturan di dunia penyiaran, yang sangat erat dengan intrik politik.

2. Kekuatan ekonomi dan persaingan usaha yang sehat, sebagai salah satu pokok bahasan dalam Undang-undang Nomor 5 Tahun 1999, belum diatur secara mendetail. Lebih khusus lagi, posisi dominan di dalam satu pasar industri penyiaran juga belum mempunyai kajian dan aturan lebih lanjut. Peta kepemilikan televisi dan dampaknya harus menjadi pertimbangan penting dalam merumuskan peraturan demi mewujudkan persaingan usaha yang sehat.

3. Terakhir, Peraturan Pemerintah (PP) sebagai turunan dari Undang-undang Nomor 32 Tahun 2002 tentang penyiaran menegaskan akan adanya desentralisasi penyiaran. Diarahkan agar penyiaran (televisi atau radio) mempunyai derap langkah-yang seharusnya-sama dengan derap langkah desentralisasi daerah administratif. Saya analisis hal ini dari pendekatan “reduksi fungsi hukum” (1).

Saya meyakini bahwa konsep the new economy di Indonesia, terutama yang terkait dengan peraturan-peraturan industri penyiaran hari ini, tidak boleh dilihat dari satu sudut pandang. Utamanya juga, perhitungan ekonomi dan politik dalam persaingan usaha tidak sehat di dunia penyiaran kita disikapi dengan selalu mempertimbangkan latar belakang sejarah serta kondisi sekarang.

Analisis 1

Undang-undang Penyiaran mengalami proses panjang sebelum kelahirannya. Undang-undang Penyiaran lama (Undang-undang Nomor 24 Tahun 1997) direvisi sejalan dengan likuidasi Departemen Penerangan (Deppen) oleh Gus Dur. Deppen yang sarat dengan siaran propaganda pemerintahan Soeharto merupakan institusi yang “mengatur penyiaran” dalam Undang-undang Penyiaran versi lama itu.

Undang-undang Penyiaran baru juga tak serta-merta bisa lahir saat DPR mengajukan inisiatif revisi. Lima tahun berproses, mendapat dukungan dari masyarakat sipil sekaligus tentangan dari pengusaha media televisi dan radio di Jakarta, undang-undang ini kemudian lahir tanpa tanda-tangan dari Presiden Megawati (waktu itu).

Tak lama kemudian Presiden Megawati menandatangani setelah beberapa bulan undang-undang ini berlaku. Polemik tak berhenti di sini karena proses pembuatan peraturan di bawah undang-undang ini juga mengalami pertentangan dan dukungan. Kali ini, industri penyiaran dari Jakarta mendukung paket peraturan penyiaran: Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 11, 12, 13, 49, 50, 51, dan 52 Tahun 2005. Bahkan pertentangan yang datang dari masyarakat sipil di pusat dan di daerah ini dijadikan tunggangan politik oleh segelintir orang dengan perilaku oportunistis.

Didik J. Rachbini menyatakan bahwa pertukaran sukarela di antara individu-individu maupun kolektif dinilai selalu positif. Sementara hubungan yang sifatnya pemaksaan dinilai selalu negatif karena pemaksaan menimbulkan biaya yang tinggi dari salah satu pihak yang dipaksa (dirugikan) (2). Kenyataannya memang “pertarungan” yang berlarut-larut ini memakan biaya yang tinggi. Yang terjadi adalah ketidakpastian hukum. Lawlessness melahirkan orang-orang yang oportunistis. Banyak televisi lahir, di Jakarta ataupun di daerah-daerah.

Sebelum Undang-undang Penyiaran berlaku, 10 (sepuluh) stasiun televisi swasta dari Jakarta hanya mempunyai segelintir menara pemancar (3). Akan memakan biaya lebih mahal lagi di saat televisi Jakarta, yang sudah membangun transmitter di seluruh provinsi (4), diharuskan “melokalkan” transmiternya dengan membuat produksi penyiaran daerah, lengkap dengan studio dan karyawan lokal.

Paket PP yang ditandatangani SBY di pertengahan tahun 2005 (PP Nomor 11, 12, 13) dan akhir tahun 2005 (PP Nomor 49, 50, 51, dan 52) seakan menjadi “pintu keluar dari masalah” desentralisasi penyiaran bagi industri di Jakarta. Kesemua PP ini mengesahkan kristalisasi dari sentralisasi penyiaran (5). Yang terjadi adalah semua televisi yang telah bersiaran dari Jakarta (sebelum Undang-undang Penyiaran disahkan) bisa leluasa bersiaran ke seluruh Indonesia, sedangkan televisi yang lahir dari daerah hanya bersiaran di daerahnya saja. Sebuah peta kompetisi yang tidak sepadan atau tidak apple-to-apple.

Analisis 2

Dari peta kompetisi yang tidak berimbang di industri televisi hari ini, saya beralih ke peraturan perundangan yang khusus memayunginya: Undang-undang Nomor 5 Tahun 1999 tentang Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat. Undang-undang ini belum ada di era Soeharto karena banyak hal yang tabu dibicarakan (apalagi dijadikan peraturan mengikat). Praktek monopoli merajai di semua sektor-sektor strategis. Kolusi penguasa-pengusaha adalah hal biasa saat itu. Memasuki krisis moneter, institusi yang bermain dalam tatanan ini rontok. Hal ini disebabkan karena informasi asimetrislah yang terjadi, yang kemudian menyebabkan kebohongan publik. Contoh yang paling krusial adalah angka pertumbuhan ekonomi yang bisa keluar dari konsep “Asal Bapak Senang” atau ABS. Konsep ABS ini belum pernah dikaji lebih lanjut dari pendekatan psikologi dari aparat pembuat kebijakan atau penegak hukum. Pendekatan ini hanya memfokuskan pada pelaku kejahatan (studi kriminologi) dan korban kejahatan (studi viktimologi) (6).

Selanjutnya, apa yang terjadi hari ini, setelah terbit Undang-undang Nomor 5 Tahun 1999 ini, adalah ketiadaan aturan turunan. Aturan turunan inilah penjabaran lebih detail dari usaha tidak sehat seperti price fixing, integrasi vertikal, jual rugi, kolusi, kartel, dan perjanjian tertutup.

Aturan tentang integrasi vertikal di industri penyiaran Indonesia (mulai produksi hingga distribusi siaran) tidak termasuk dalam 3 hal khusus (7) di dunia penyiaran. Beberapa negara tetangga telah mengatur lebih detail (setingkat Peraturan Pemerintah). Malaysia telah mengeluarkan aturan tentang posisi dominan dan praktek persaingan tak sehat di penyiaran dan industri terkait (8), yaitu Guideline on Dominant Position in a Communications Market (RG/DP/1/00[1]). Singapura juga telah mengeluarkan Code of Practice for Market Conduct in the Provision of Mass Media Services di tahun 2002.

Pasal 1 dari Undang-undang Nomor 5 Tahun 1999, khususnya tentang monopoli dan pemusatan kekuatan ekonomi (9)-tentunya saya fokuskan untuk industri penyiaran-disebutkan secara implisit tentang pasar. Sayangnya, definisi pasar dalam sub-sektor penyiaran atau sektor informasi/komunikasi belum ada penjabaran lebih lanjut, baik sebagai turunan dari Undang-undang ini ataupun Undang-undang Penyiaran.

Hal lain yang belum diatur adalah soal kekuatan kelompok usaha di dalam satu pasar bernama Indonesia, atau lebih jauh lagi, pasar yang dibagi atas batas geografis dan administratif (pasar Sulawesi Selatan atau Sumatera Utara, dan seterusnya).

Corporate group atau multinational company (MNC) atau kelompok perusahaan adalah bentuk paling efisien dalam pengelolaan usaha (vertikal atau horizontal). Penguasaan mereka sudah menggurita ke pasar nasional atau internasional.

Laporan Investasi Dunia PBB Tahun 1999 (10) menegaskan bahwa ada 60.000 induk perusahaan yang menguasai 500.000 afiliasi di seluruh dunia. Seratus di antara kelompok usaha ini menguasai “US$ 1.8 trillion in foreign assets, sold products worth of US$ 2.1 trillion abroad and employed some 6 million person in their foreign affiliates. Approxiamtely 90% of the top 100 MNCs are from triad countries (EU, Japan, and United States) (11)”.

Dari kepemilikan asing yang menggurita ini, salah satunya adalah Astro dari Malaysia (12) (yang mempunyai anak perusahaan dari hulu ke hilir di dunia penyiaran di sana). Di Indonesia, Astro, lembaga penyiaran berlangganan yang beroperasi dengan satelit, akan bekerjasama dengan Kabelvision, lembaga penyiaran berlangganan yang beroperasi dengan kabel yang dimiliki oleh Kelompok Lippo (konglomerat yang memiliki bank dan usaha-usaha lain). Di luar itu, pemain asing lain juga mulai masuk ke dunia penyiaran. Rupert Murdoch telah membeli 20% saham di ANTV (Cakrawala Andalas Televisi) sesuai pagu dalam Undang-undang Penyiaran.

Di saat arus investasi asing masuk ke Indonesia dengan deras, pemain lokal juga telah membentuk entitas kelompok sendiri. RCTI, TPI, dan Global TV dimiliki oleh Kelompok Bimantara. TV7 dimiliki oleh Kelompok Kompas-Gramedia. Bimantara dan Kompas-Gramedia adalah perusahaan induk yang berkedudukan di Jakarta.

Kekuatan 10 (sepuluh) televisi swasta dari Jakarta (RCTI, SCTV, TPI, ANTV, Indosiar, Metro TV, Trans TV, Lativi, TV7, dan Global TV) telah mengerucut menjadi kekuatan dominan: 3 (tiga televisi) adalah milik PT Bimantara Citra, Tbk (RCTI, TPI, Global TV). Tiga televisi lain (Indosiar, TV7, dan SCTV) sudah menjajaki pendekatan joint-venture atau joint-production atau malahan merger.

Di lain pihak, televisi-televisi ini sudah menggurita mulai dari rumah produksi tayangan, rumah produksi sulih suara, hingga produk komersial yang beriklan. Sebagai contoh, ada beberapa stasiun televisi yang didukung iklan dari kelompoknya: Indosiar dan BCA, Trans TV dan Bank Mega, Lativi dan Pasaraya Grande, RCTI/TPI/TV Global dan Mobile-8. Iklan yang sama juga masuk ke stasiun radio kelompoknya (Indosiar dan Radio Elshinta Network, RCTI/TPI/TV Global dan Trijaya Network atau Radio Dangdut TPI Network).

Kesemua kekuatan penyiaran Indonesia ini, sekali lagi, hanya terfokus di Jakarta.

Analisis 3

Harus diingat untuk kondisi penyiaran di Indonesia, ada nilai baru dalam berkehidupan di Indonesia pasca-pemerintahan Soeharto: ada desentralisasi pemerintahan (13). Douglass North menekankan akan pentingnya mengubah institusi dan belief system (14). Ia juga menyampaikan bahwa perubahan ekonomi adalah hal yang pasti.

Revolutions do occur, however, when organizations with different interests emerge (typically as a result of dissatisfaction with the performance of existing organizations) and the fundamental conflict between organizations over institutional change cannot be mediated within the existing institutional framework. (15)

Perubahan institusi lembaga penyiaran, yang diamanatkan Undang-undang Penyiaran, diharapkan membawa perubahan bagi sistem perekonomian daerah. Industri penyiaran dari Jakarta kemudian merespons keras ide perubahan institusi penyiaran dari sentralistis menjadi desentralistis.

Penolakan industri terhadap Undang-undang Penyiaran (16) kemudian seakan “diredam” dengan turunnya paket peraturan pemerintah (PP) tentang penyiaran. Paket PP (khususnya PP Nomor 50, Tahun 2005), sebagai turunan dari Undang-undang Penyiaran, mengakui keberadaan 90% stasiun milik pengusaha Jakarta tanpa harus dilepas ke pengusaha lokal. Akhirnya, masyarakat atau pengusaha lokal tak bisa mengubah keadaan [ekonomi] penyiaran mereka di daerahnya.

Yang terjadi di dunia penyiaran hari ini adalah antiklimaks dari otonomi daerah (17). Penyiaran tetap tersentralisasi di Jakarta. Departemen Komunikasi dan Informatika (Depkominfo), sebagai badan eksekutif yang bertanggung-jawab merumuskan paket 7 PP ini, di Era Pemerintahan Megawati adalah kantor pembuat kebijakan Kementerian Komunikasi dan Informasi. SBY kemudian mengubahnya menjadi sebuah departemen yang bisa menjalankan kebijakan (18).

Dari latar belakang Depkominfo sebagai “institusi baru” ini, saya melihat ada reduksi fungsi hukum. PP yang seharusnya menjalankan undang-undang di atasnya, kemudian dirumuskan oleh Depkominfo menjadi tak taat arah. Undang-undang Nomor 32 Tahun 2002 tentang Penyiaran dalam Pasal 5 huruf (g) dan (h) menyatakan bahwa penyiaran diarahkan untuk:

g. mencegah monopoli kepemilikan dan mendukung persaingan yang sehat di bidang penyiaran;
h. mendorong peningkatan kemampuan perekonomian rakyat, mewujudkan pemerataan, dan memperkuat daya saing bangsa dalam era globalisasi;

Departemen Komunikasi dan Informatika dalam daftar inventarisasi masalah (DIM) di beberapa rancangan PP Penyiaran ini jelas tidak mentaati arah ini karena tidak mengakomodir kepentingan daerah (19).

Dengan legitimasi PP, semua izin harus melalui Menteri Kominfo yang berkedudukan di Jakarta. Izin Penyelenggaraan Penyiaran (untuk televisi atau radio) menjadi sentralistis, yang seharusnya dikeluarkan oleh KPID (20) di daerah-daerah sesuai amanat Undang-undang Penyiaran.

PP juga mengakomodir industri televisi dari Jakarta untuk terus memonopoli udara di Indonesia seperti uraian monopoli kepemilikan televisi dari pengusaha di Jakarta (Analisis 2).

Kesimpulan

Kita harus mengingat lagi bahwa penyiaran sebagai media audiovisual memainkan peran utama dalam sebuah masyarakat modern dan demokratis (21). Media juga menyalurkan nilai-nilai sosial serta mempengaruhi bagaimana masyarakatnya mengetahui, mempercayai, dan merasakan banyak hal.

Media juga kemudian bisa memberikan peluang kerja, apalagi jika media tersebut terintegrasi secara vertikal dengan alamiah dan sehat. Penyediaan peluang kerja ini kemudian menggulirkan roda perekonomian di satu daerah; satu tujuan dari Undang-undang Nomor 32 Tahun 2002 tentang Penyiaran yang tak ingin sentralistis lagi. Di satu titik, posisi dominan para pemain di industri penyiaran akan terjadi secara alamiah. Proses ini akhirnya tidak terjadi secara alamiah dengan munculnya Paket 7 PP Penyiaran. Menjadi sangat penting bahwa pengelola media, khususnya televisi, harus diatur dalam hal kepastian berusaha dan investasi, tanpa harus mengorbankan masyarakat di luar Jakarta.

Di lain pihak, kelak perubahan institusi televisi yang sentralistis menyesuaikan dengan derap langkah otonomi daerah akan memakan biaya kian besar dengan turunnya PP Nomor 11, 12, 13, 49, 50, 51, dan 52 Tahun 2005. Integrasi vertikal, integrasi horizontal dan kepemilikan silang [media] yang menggurita hari ini membuka jurang yang semakin besar antara pusat dan daerah. Jika satu hari nanti televisi-televisi di Jakarta harus berubah, total biaya konversinya akan lebih besar.

Sayangnya, Paket 7 PP itu direduksi fungsi hukumnya oleh segelintir perumus kebijakan dari Jakarta yang tak ingin desentralisasi penyiaran ini terjadi hari ini.

Jakarta, 24 April 2006

Endnotes

(1) Prof Dr Hikmahanto Juwana, SH, LL.M, Problematika Hukum di Indonesia, tahun dan penerbit tak diketahui. Disampaikan Prof. Dr Hikmahanto Juwana, SH, LL.M, dalam makalahnya ini bahwa fungsi hukum: “… tidak sekedar berfungsi sebagai aturan yang harus ditaati atau memilki fungsi hukum untuk mengendalikan masyarakat. Hukum dalam kehidupannya dapat berfungsi sebagai alat politik bahkan sebagai alat untuk mengubah masyarakat.” (halamaan 2)
(2) Didik J. Rachbini, Ekonomi Politik, Paradigma dan Teori Pilihan Publik, Penerbit Ghalia, halaman 78 (2002)
(3) Di tahun 1997, satu stasiun paling banyak mempunyai 32 transmitter, dan kebanyakan transmitter itu berada di ibukota provinsi saja. Data diambil dari berbagai kliping koran.
(4) PT Surya Citra Media, Tbk, PT Surya Citra Media Tbk (sebagai induk perusahaan SCTV) dalam paparan tahun 2005 merencanakan akan mengejar target 30 transmiter dalam kurun waktu 2 (dua) tahun saja.
(5) Sentralisasi penyiaran ini kelak mengakar hingga puluhan tahun ke depan, karena di dalam ketujuh PP ini izin satu stasiun televisi berlaku untuk 10 (sepuluh) tahun. Proses penyiarannya juga tak transparan (tidak terbuka untuk publik) karena hanya mendapat persetujuan dari Menteri yang berkedudukan di Jakarta.
(6) Dr Shidarta, SH, Mhum, Karakteristik Penalaran Hukum dalam Konteks Keindonesiaan, cetakan pertama (CV Utomo Bandung, 2006), halaman 335
(7) Undang-undang Penyiaran secara umum menggariskan peraturan kepemilikan asing (foreign ownership), kepemilikan ganda (multiple ownership), dan kepemilikan media lain (cross ownership)
(8) Aturan praktek persaingan tidak sehat ini adalah turunan dari Undang-undang Penyiarannya (Malaysia’s Communications and Multimedia Act 1998, dan Singapore’s Broadcasting Act Revision 2003).
(9) Definisi monopoli, praktek monopoli, dan pemusatan kekuatan ekonomi tercantum dalam Undang-undang Nomor 5 Tahun 1999 Pasal 1 huruf (a) “Monopoli adalah penguasaan atas produksi dan atau pemasaran barang dan atau atas penggunaan jasa tertentu oleh satu pelaku usaha atau satu kelompok pelaku usaha”; dan huruf (b) “Praktek monopoli adalah pemusatan kekuatan ekonomi oleh satu atau lebih pelaku usaha yang mengakibatkan dikuasainya produksi dan atau pemasaran atas barang dan atau jasa tertentu sehingga menimbulkan persaingan usaha tidak sehat dan dapat merugikan kepentingan umum; dan huruf (c) “Pemusatan kekuatan ekonomi adalah penguasaan yang nyata atas suatu pasar bersangkutan oleh satu atau lebih pelaku usaha sehingga dapat menentukan harga barang dan atau jasa.”
(10) Titi Maria, SH, LL.M, Liability Aspects of Corporate Group Structures, PT Tatanusa Jakarta, halaman 4
(11) Ibid, halaman 5.
(12) Astro Malaysia, dengan induk perusahaan Astro All Asia Networks Plc, mempunyai satelit Measat 1,2, 3 dan akan meluncurkan satelit ke 3 hingga 5 tahun depan. Selain itu, perusahaan penyiaran melalui satelit atau direct to home ini menjangkau 1,8 juta penduduk Malaysia (setara dengan 1/3 jumlah kepemilikan televisi di Malaysia) dengan puluhan kanal produksi sendiri (sumber http://www.astroplc.com). Astro juga memiliki 9 stasiun radio yang mengantungi 70% total pemasukan iklan di sektor radio. Astro juga memiliki operator telepon selular Maxis Communications.
(13) Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah menyatakan dalam Ketentuan Umum (Pasal 1, definisi huruf 7) Desentralisasi adalah penyerahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah kepada daerah otonom untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia.
(14) Douglass C. North, The New Institutional Economics and Development”, halaman 8, (penerbit dan tahun tidak diketahui).
(15) Id. halaman 7.
(16) Asosiasi Televisi Swasta Indonesia atau ATVSI (televisi yang berbasis di Jakarta) menolak Undang-undang Penyiaran di awal pengesahannya,. Bahkan ATVSI melakukan judicial review atas Undang-undang Penyiaran ke Mahkamah Konstitusi (MK). Putusan MK atas gugatan ATVSI ini telah keluar tanggal 28 Juli 2004. Keluarnya Putusan MK Nomor 005/PUU-I/2003 ini menjadi judul di Kompas, 3 Agustus 2004 “Kemenangan Kecil Pasar, Kemunduran Demokrasi”.
(17) Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, Huruf 5: Otonomi daerah adalah hak, wewenang, dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan peraturan perundang-undangan.
(18) Di lain pihak, ada badan pengatur independen (lembaga quasi-negara ) yaitu Komisi Penyiaran Indonesia (di pusat dan di 33 provinsi ) yang diamanatkan dalam Undang-undang Penyiaran. Selain harus mengingat keberadaan institusi regulator baru seperti KPI ini, perumusan tugas pokok dan fungsi sebuah departemen baru seperti Kominfo hari ini juga harus mengingat bahwa nilai-nilai desentralistis di beberapa sektor (seperti informasi dan penyiaran).
(19) Contohnya, di antaranya, PP Nomor 50 Tahun 2005 tentang Penyelenggaraan Penyiaran Publik Swasta. Jika transmiter SCTV telah menjangkau 90% wilayah di Indonesia, maka ia tak perlu lagi melepas sahamnya ke pengusaha lokal, walaupun pengusaha lokal itu mampu dan mau.
(20) KPID adalah Komisi Penyiaran Indonesia daerah yang berkedudukan di setiap ibukota provinsi.
(21) Apa itu masyarakat modern dan demokratis? Didik J. Rachnini menekankan dalam bukunya Ekonomi Politik, Paradigma dan Teori Pilihan Publik, Penerbit Ghalia, (2002), bahwa “dasar pijak dari pasar politik adalah aturan main yang konstitusional dan demokratis (constitutional games), bukan atas dasar kekuasaan (power game).”

 
7 Komentar

Ditulis oleh pada Juni 10, 2007 in broadcasting, economy, kompetisi, otonomi daerah, planning, policy