USO, Postel dan ACeS

Hari ini sebuah babak baru kasus lelang (tender) dana layanan universal (universal service obligations, USO) di Indonesia dimulai. Mari hormati proses hukum yang sedang berjalan, tapi apakah yang sesungguhnya terjadi?

USO: Konsepsi Global

Universal service obligations (USO) atau kewajiban layanan universal adalah kewajiban pemain industri telekomunikasi untuk menyediakan jasa telepon tetap bagi setiap orang dengan harga yang terjangkau. Dana layanan universal adalah satu bentuk kebijakan publik untuk pemerataan pembangunan infrastruktur. Dana atau funding ini biasanya dikutip dari semua operator telekomunikasi yang beroperasi di satu negara. Dana ini kemudian menjadi modal untuk pembangunan infrastruktur telekomunikasi di daerah-daerah yang tidak memiliki skala ekonomi tinggi. Untuk membiayai daerah yang tidak menarik bagi bisnis ini, biasanya Pemerintah menyertakan paket insentif bagi siapapun yang berani membangun dengan dana ini.

Pemilihan diktum ‘layanan universal’ (bukan layanan general/umum ataupun layanan publik) mungkin dimaksud untuk konsepsi lebih luas. Ada standardisasi dan parameter yang terukur yang menyertai layanan ini. Yang terpenting, konsepsi universal ini telah disepakati oleh regulator telekomunikasi dunia melalui ITU. Direktorat Jenderal Pos dan Telekomunikasi adalah leading sector yang mewakili Indonesia di ITU.

ITU atau International Telecommunications Union sebagai wadah regulator dunia bekerja sama dengan satu badan di bawah Worldbank, Infodev, menyusun ICT Regulation Toolkit. Salah satu modul utamanya adalah untuk mengatur sektor telekomunikasi khususnya tentang Universal Access dan Universal Service Funding.

Kasus USO di Indonesia

Berbekal dana trilyunan rupiah ini yang dikutip sebagai kewajiban seluruh operator telekomunikasi di Indonesia, Pemerintah Indonesia membuka peluang bagi operator lokal untuk membangun infrastruktur di pedesaan atau daerah terpencil.

Indonesia raya adalah negara dengan 17 ribu pulau dengan kepadatan penduduk yang beragam serta kesulitan lansekap untuk menancapkan tiang atau menggali kabel yang berbeda pula. Tidak semua operator telepon komersial berani membangun di daerah terpencil. Untuk itu, sebagai satu “barang” yang sulit dijual tapi HARUS dijual, Pemerintah harus menyelenggarakan sebuah lelang terbuka untuk pemain lokal. Dari sekian banyak peminat lelang, tahun lalu akhirnya tersaring dua operator yang berani membangun infrastruktur ini dengan nilai Rp 5 trilyun (Telkom) dan Rp 1,5 trilyun (ACeS). Di tengah proses lelang, Postel memutuskan pembatalan lelang karena ada persyaratan baru yang tidak dipenuhi oleh kedua peserta lelang ini (klik sini untuk berita pembatalan lelang atau tender USO ini oleh Postel). Atas putusan Postel ini, ACeS menggugat ke Pengadilan Tata Usaha Negara atau PTUN.

Hari ini gugatan ACeS terhadap Pemerintah cq Direktorat Jenderal Pos dan Telekomunikasi (Ditjen Postel) atas proses lelang telah mendapat putusan dari PTUN yaitu: pembatalan putusan Postel tahun lalu yang telah menggagalkan proses lelang di tengah jalan (klik sini untuk berita tentang putusan PTUN). Selanjutnya, Postel akan melakukan banding di Pengadilan Tinggi Tata Usaha Negara (PT TUN).

Sesungguhnya, pengujian di tingkat PTUN terhadap putusan Postel ini adalah mekanisme untuk menguji peraturan atau putusan pemerintah apakah ia “taat asas, maksud, dan tujuan dari peraturan/putusan itu”. Jika kemudian Postel melakukan banding terhadap putusan ini ke Pengadilan Tinggi Tata Usaha Negara (PT TUN), ada hal kedua (setelah asas/maksud/tujuan tersebut) yang harus dikaji di tingkat PT TUN ini yaitu prosedur. Untuk desain lelang yang diterapkan sebuah lembaga pemerintahan, tentunya prosedur lelang atau mekanisme lelang memiliki asas-asas penyelenggaraan yang baik: good governance.

Desain Lelang: Antara Teori dan Kenyataan

Desain lelang adalah unik, terkadang malah ‘menjebak’ jika tidak bisa membaca dalam kerangka pemikiran yang luas. Pasar lelang sama seperti bentuk pasar lain: ada pembeli dan ada penjual. Bedanya, diperlukan sebuah proses dialog antara desainer lelang (seller) dan peminat desain itu (buyer) untuk merancang sebuah mekanisme dan hasil lelang yang diinginkan. Ada aturan main khusus yang harus disepakati, yang mungkin berubah dari waktu ke waktu untuk tujuan lelang yang optimal.

Desain lelang ini biasanya menekankan pada pengaturan khusus karena terbentur pada, misalnya, ketersediaan barang terbatas atau barang tidak terlalu menarik dijual tapi harus dijual untuk kepentingan publik. Untuk itu, sang penjual harus merancang sebuah desain lelang yang memiliki insentif besar bagi pembelinya. Satu hal yang harus diingat adalah keterbatasan barang biasanya urusan desainer lelang komersial, dan barang tidak menarik dijual adalah urusan desainer lelang publik. Rumah Lelang Christie’s atau e-bay memiliki konsep komersial tinggi, sedangkan lelang USO (universal service obligations) adalah kewajiban pemerintah.

Pertanyaan klasik tentang sebuah pembuatan desain lelang adalah:

• Apakah desain lelang yang dibuat itu merupakan desain lelang yang transparan?
• Adakah konspirasi antar-pemain? Atau konspirasi pemain dan pembuat desain lelang?

Desain lelang adalah sebuah desain dengan dasar pemikiran kompetisi antar-pemain. Desain dibuat untuk mencegah perilaku yang kolusif, predatorial ataupun menghambat pemain lain masuk (Klemperer, 2006). Dari pemikiran ini, dan dengan mencermati dari teori permainan, sebuah desain lelang bisa dijelaskan, dihitung dan dibedakan antara desain yang kolusif atau tidak (klik sini untuk membaca tulisan Paul Klemperer, pdf file, 88 Kb).

Ada beberapa mekanisme lelang: seperti English auction, Chinese auction, Dutch auction, sealed-bid first-price auction, sealed-bid second-price auction, dan all-pay auction (sumber: Wikipedia). Sealed bid adalah mekanisme lelang Postel untuk kasus ini. Sealed bid (atau lelang dengan nilai tertutup dalam amplop) diawali dengan pembukaan lelang oleh Postel tanpa memberitahu angka atau nilai atas pembangunan infrastruktur. Postel hanya memberikan informasi titik-titik daerah tujuan dengan disertai insentif untuk peminat lelang (frekuensi WiMax dan seterusnya). Untuk itu setiap proposal (dan amplop nilai) harus memenuhi standar dan persyaratan teknis yang dibuat oleh Postel. Dengan standar teknis yang diwajibkan di daerah yang dimaksud, sang peminat lelang lalu menghitung semua untuk diajukan ke Postel. Saat amplop semua peminat lelang dibuka, seharusnya nilai terendah satu pihak menjadi pemikiran utama untuk memenangkan lelang. Yang terjadi tahun lalu setelah semua amplop dibuka adalah: pembatalan karena ada persyaratan baru yang tak dipenuhi oleh Telkom ataupun ACeS. Sayangnya detail ini tidak terungkap dalam pemberitaan di media massa kita.

Di saat dunia hari ini dipusingkan oleh kecepatan tingkat inovasi, atau konsepsi network neutrality, atau perlu tidaknya mengatur paket (bundling) high-speed internet dengan layanan teleponi standar, pemerintah kita terjebak pada benang kusut yang dibuatnya sendiri.